III SA/Wa 2256/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Tarno, asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku M. P., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej - "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. Uzasadnił, iż wobec skarżącej nie stwierdzono nieściągalności zaległości, co warunkuje ich umorzenie na podstawie art. 28 u.s.u.s. Organ ustalił bowiem, że skarżąca utrzymuje się z prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,8 ha, z którego uprawia 1,67 ha, a resztę oddano w dzierżawę. Posiada samochód o szacunkowej wartości 11 tys. zł, mieszkanie spółdzielcze oraz wspomniane gospodarstwo rolne z domem jednorodzinnym. Jej mąż osiąga dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę, które za ostatnie 3 miesiące wynosiło średnio 2286,94 zł brutto. Organ wyjaśnił, iż skarżąca argumentowała swój wniosek niedopatrzeniem zmiany przepisów dotyczących ubezpieczenia społecznego rolników, która spowodowała obciążenie jej składkami na ZUS oraz trudną sytuacją materialną jej pięcioosobowej rodziny, uniemożliwiającą spłatę zadłużenia. Wskazał na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 - dalej rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.) i wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie brak było przesłanek, o których mowa w tym przepisie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca stwierdziła, iż kwota zaległości nie jest adekwatna do naruszenia przepisów, którego się dopuściła. Prowadząc działalność gospodarczą nie była bowiem świadoma, iż postępuje niezgodnie z prawem, a jej rozliczenia były prowadzone przez kompetentne osoby w biurze rachunkowym. Zwróciła się do organu z pytaniem, czy istnieje możliwość umorzenia samych odsetek od należności. Stwierdziła również, iż spłata należności rozłożonej na raty zakłóci prawidłowe funkcjonowanie jej rodziny, której dochód przypadający na jednego członka jest poniżej minimum socjalnego. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 5 października 2005 r. sygn. akt IIISA/Wa 1123/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Postanowieniem z [...] marca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu. Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, iż ponownie przeprowadzono postępowanie, na podstawie którego ustalono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, ponieważ nie konkretyzuje się tu żadna z przesłanek umorzenia zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., z uwagi na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym, jak również ustanowione zabezpieczenie na majątku nieruchomym. Organ zauważył, iż skarżąca wykazała, że jej sytuacja majątkowa i rodzinna znacznie utrudnia wywiązywanie się z zawartej umowy ratalnej oraz podkreśliła, że spłata całego zadłużenia może pociągnąć zbyt ciężkie skutki dla niej i rodziny, a zwłaszcza może pozbawić ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca wykazała również, iż głównym żywicielem jej pięcioosobowej rodziny jest mąż uzyskujący dochody z tytułu zatrudnienia w wysokości ok. 2.200 zł brutto, z kolei dochody uzyskiwane z prowadzenia działalności rolniczej nie są "za wysokie". Ponadto w piśmie z 9 kwietnia 2006 r. zobowiązana stwierdziła, iż realizacja zawartego układu ratalnego odbywa za się kosztem życia codziennego i powoduje konieczność zapożyczania się u najbliższej rodziny. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, jak również uwzględniając to, że mimo trudnej sytuacji materialnej, zobowiązana wywiązuje się z zawartej z ZUS umowy ratalnej, organ nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości. W ocenie organu, za powyższym rozstrzygnięciem przemawia również fakt, iż umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązań. Zdaniem Prezesa ZUS taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. We wniesionej skardze, M. P. ponownie przedstawiła okoliczności powstania zaległości oraz szczegółowo opisała swoją trudną sytuację materialną. Wyjaśniła, iż zaległości powstały w wyniku nie znajomości przez nią przepisów prawa. Przy czym przez 5 lat żaden organ nie dopatrzył się błędu. Podniosła, iż po stwierdzeniu nieprawidłowości, postanowiła powyższą kwestię wyjaśnić, chociaż mogła sprawy nie ujawniać i liczyć na przedawnienie. Wskazała również, iż od jej pierwszego pisma o umorzenie upłynęło ponad 20 miesięcy, a sprawa jest w punkcie wyjścia. Skarżąca zgodziła się z organem, iż jej stan posiadania wraz majątkiem męża jest większy od zaległości, ale to nie przemawia, jej zdaniem, za możliwością spłaty zadłużenia. Ponadto skarżąca wskazała, iż spłaca miesięczną ratę w wysokości 1.000 zł miesięcznie i musi w tym celu zadłużać się u rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa Zakładu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako "K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Podkreślić należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto obowiązany jest odnieść się szczegółowo do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w zaskarżonej decyzji, Prezes ZUS, w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą, okoliczności, które wpłynęły na powstanie zaległości z tytułu składek. Ponadto, organ nie odniósł się w żaden sposób, do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapytania skarżącej, dotyczącego możliwości umorzenia samych odsetek od zaległości. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Reasumując, skoro art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy, organ obowiązany był zająć stanowisko w tej kwestii, biorąc również pod uwagę okoliczności, które wpłynęły na wysokość odsetek. Wnioskodawca ma bowiem, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes ZUS zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym do ustosunkowania się do argumentacji skarżącej dotyczącej przyczyn powstania zaległości, a przede wszystkim do wypowiedzenia się w kwestii umorzenia odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.