III SA/Wa 227/05

W dniu 11 stycznia 2006r. NSA uchylił wyrok do ponownego rozpoznania W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2002r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kwotę 13 110 zł (trzynaście tysięcy sto dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Minister Finansów po rozpoznaniu wniosku Powiatu G. z dnia 14 września 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2002, rozstrzygniętej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że decyzją Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 42a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), Powiat G. został zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2002 r. w wysokości 590.956 zł. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, iż część oświatowa subwencji ogólnej na 2002 r. dla Powiatu G. została nieprawidłowo skalkulowana z uwzględnieniem 43 wychowanków Domu Rehabilitacyjno-Opiekuńcego [...] wykazanego przez dyrektora placówki w sprawozdaniu statystycznym GUS typu S-14. W związku z ww. decyzją Ministra Finansów w dniu 21 września 2004 r., do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Starosty Powiatu G. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Starosta Powiatu G. nie kwestionując faktu nieprawidłowości powstałych przy naliczeniu subwencji podniósł, iż Minister Finansów nie odniósł się do wniosku Powiatu o umorzenie zwrotu nadpłaconej kwoty subwencji, który został zgłoszony w piśmie z dnia 9 sierpnia 2004 r. Ponadto Skarżący wskazał, że przedmiotowa sprawa zwrotu części oświatowej subwencji winna być rozpatrywana w oparciu o ustawę z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów stwierdził, iż w myśl art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) możliwe jest umarzanie, odraczanie terminu płatności i rozkładanie na raty - zgodnie z zasadami określonymi w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) - nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej. Zgodnie z art. 38 ust. 2 powołanej ustawy organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach rozkładania na raty, odraczania terminu płatności i umarzania podlegającej zwrotowi nienależnej subwencji ogólnej oraz odsetek jest minister właściwy do spraw finansów publicznych. Przepis art. 38 ustawy odnosi się zatem do części wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej i jest dopełnieniem art. 36 ustawy regulującego kwestie zwrotu nienależnie otrzymanych przez jednostkę samorządu terytorialnego wymienionych części subwencji ogólnej. Przepisy powyższej ustawy nie przewidują stosowania do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części oświatowej subwencji ogólnej przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa dotyczących m.in. umarzania - w całości lub w części - zaległości podatkowej. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zawiera regulacji uprawniających Ministra Finansów do uwzględnienia wniosku Powiatu G. w sprawie umorzenia podlegającej zwrotowi nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej za 2002 rok. Również w poprzednim stanie prawnym, tj. pod rządami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003, nie było możliwe umarzanie nienależnie uzyskanej kwoty tej części subwencji ogólnej. W związku z tym, że jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2004 r., przedmiotem sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2002, niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana w świetle przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003. Konkretyzacja stosunku administracyjnego nastąpiła pod rządami powyższej ustawy, przed wydaniem decyzji. W przedmiotowej sprawie konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego wiąże się z podaniem w sprawozdaniu statystycznym GUS nieprawdziwych danych, co pociąga za sobą powstanie obowiązku zwrotu nadmiernie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Stadia weryfikacyjnego postępowania administracyjnego nie mają przy tym wpływu na konkretyzację stosunku administracyjnego. Należy przy tym nadmienić, iż również w myśl art. 37 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku otrzymania przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej w wyniku podania nieprawdziwych danych w sprawozdaniu statystycznym, nienależna kwota podlega zwrotowi do budżetu państwa. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący nie kwestionując samego faktu nieprawidłowego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej podnosi, iż zawyżone naliczenie subwencji jest wynikiem nieprawidłowości w sporządzeniu przez Dyrektora niepublicznej placówki Domu Rehabilitacyjno — Opiekuńczego [...] w G. w 2001 roku sprawozdania GUS S-14. Skarżący zweryfikował przedstawiony przez MENiS wykaz zadań oświatowych na 2002 rok, pomimo tego iż wykaz ten nie jest sprawozdaniem, a jego sporządzenie i weryfikacja nie wynika z przepisów prawa. Weryfikacji dokonano na podstawie sprawozdań GUS sporządzonych przez własne jednostki oświatowe. Skarżący nie zweryfikował zadań realizowanych przez podmioty niepubliczne, gdyż nie posiadał dostępu do sprawozdań GUS, ani też nie posiadał podstaw prawnych do kontroli, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż skarżący w dobrej wierze wykorzystał przyznane środki na potrzeby oświatowe, uzasadniony i zasługujący na uwzględnienie jest wniosek o umorzenie podlegającej zwrotowi nienależnej części oświatowej subwencji ogólnej. Powoływanie się zatem na art. 38 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku, jako przeszkody uniemożliwiającej Ministrowi Finansów podjęcia decyzji, co do umorzenia kwoty podlegającej zwrotowi jest zdaniem Skarżącego bezzasadne. Artykuł ten w ust. 1 wskazuje, jakie przepisy stosuje się do nienależnie otrzymanych kwot części wyrównawczej, równoważącej i regionalnej subwencji ogólnej, a w ust. 2 wskazuje kompetencje ministra właściwego ds. finansów publicznych do wydawania decyzji w sprawach m.in. umorzenia w całości lub w części podlegających zwrotowi nienależnej subwencji ogólnej oraz odsetek. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż przepis ten odnosi się tylko do części subwencji określonych w ust. 1, bowiem ustawodawca użył określenia " nienależnej subwencji ogólnej", a nie określonych części subwencji ogólnej, o których mowa w ust. 1. W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko Ministra Finansów przyjmujące, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma nieobowiązująca ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku. Z art. 37 ust. 1 pkt 2 obowiązującej ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku wynika wprost, iż Minister Finansów w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy, tym samym niezasadne jest stwierdzenie, iż niniejsza sprawa winna być rozpatrywana w świetle poprzednio obowiązującej ustawy ze względu na to, iż konkretyzacja stosunku administracyjnego nastąpiła pod rządami powyższej ustawy przed wydaniem decyzji. Art. 37 ust. 1 pkt. 2 stanowi podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty - w zakresie subwencji za lata poprzedzające, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Powyższe przesądza o tym, iż w przedmiotowej sprawie winna mieć zastosowanie obowiązująca ustawa, zgodnie z ogólnie obowiązującą zasadą, iż podstawę prawną decyzji stanowią przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Niezależnie od powyższego, skarżący stwierdza, że decyzja z [...] sierpnia 2004 roku została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Minister Finansów jako organ administracji publicznej w toku postępowania nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przedstawionego przez stronę skarżącą. Jako podstawę prawną decyzji wskazano jedynie art. 104 k.p.a. - przepis proceduralny, natomiast brak jest w podstawie prawnej powołania obowiązującego w chwili wydania decyzji przepisu materialnego prawa administracyjnego, bądź finansowego. Mając to na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów stwierdził, że zasadnicza część argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi dotyczy nieuwzględnienia przez Ministra Finansów przy wydawaniu decyzji stanowiska strony odnośnie umorzenia należności, zgłoszonego na podstawie art. 38 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966), a dotyczącego podlegającej zwrotowi kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. W związku z powyższym w odpowiedzi na skargę Minister Finansów ustosunkował się tylko do tych zarzutów, które dotyczą postępowania w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, ponieważ postępowanie w sprawie umorzenia należności jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W ocenie Ministra Finansów nie doszło, przy wydawaniu decyzji określających zwrot nienależnie otrzymanej części subwencji, do naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Minister Finansów zwracał się do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, będącego wnioskodawcą w sprawie zmniejszenia Powiatowi G. części oświatowej subwencji ogólnej, o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień i o ustosunkowanie się do kolejnych pism Powiatu G. (pisma Ministra Finansów z dnia 12 marca 2004 r. nr ST5-4820/os-d/la/2004/2136 i z dnia 19 maja 2004 nr ST5-4820/os-d/2e/2004/2136). Pismem Ministra Finansów z dnia 4 maja 2004 r. nr ST5-4820/os-d/2d/2004/1023 Skarżący został powiadomiony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i miał możność zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału. Zdaniem Ministra Finansów dokonano w sprawie wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie zasadne było stwierdzenie, iż część oświatowa subwencji ogólnej dla Powiatu G. została nieprawidłowo skalkulowana i wobec tego kwotę przyznaną Powiatowi przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2002 uznał jako kwotę uzyskaną nienależnie. W ocenie organu wykorzystanie przez Powiat G. przyznanych środków części oświatowej subwencji w dobrej wierze na potrzeby oświatowe, w świetle obowiązujących przepisów, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie, w przekonaniu Ministra Finansów, zarzut skargi dotyczący niepowołania właściwej podstawy prawnej. Niezamieszczenie na wstępie decyzji przepisu prawa materialnego nie oznacza, że podstawa prawna nie została wskazana w decyzji. Przepis art. 42a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do końca 2003 r., stanowiący podstawę prawną dokonania zwrotu przez Powiat G. uzyskanej nienależnie kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, został powołany w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym, że jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2004 r. i z dnia [...] października 2004 r., przedmiotem sprawy jest zwrot nadpłaconej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2002, niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana w świetle przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wiatach 1999-2003. Konkretyzacja stosunku administracyjnego, czyli obowiązku zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji w związku z otrzymaniem jej w zawyżonej wysokości, nastąpiła pod rządami ww. ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a )– c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia tego kryterium stwierdzić należy, że wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego a mianowicie art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanym dalej "kpa", które miało wpływ na wynik sprawy. W procedurze administracyjnej zapisano w art. 127 kpa, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W przypadku wydawania decyzji w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowania w trybie art. 127 § 3 kpa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wobec tego zakres ponownego rozstrzygnięcia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy przez organ naczelny lub centralny. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w postępowaniu w trybie art. 127 § 3 kpa organ nie może więc zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem. Stanowi to rozszerzenie zakresu przedmiotowego i prowadzi w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozstrzygania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że skarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 127 § 3 kpa, na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Finansów, który wydał decyzję w I instancji, powinien być rozpatrzony przez organ administracji państwowej w granicach postępowania będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w I instancji. Tymczasem w sprawie niniejszej Minister Finansów wydał w dniu [...] października 2004 r. decyzję w wyniku rozpoznania wniosku Powiatu G. z dnia 14 września 2004 r. Treść ww. pisma z dnia 14 września 2004 r. zatytułowanego "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" dawało podstawy do stwierdzenia, że strona nie kwestionuje prawidłowości dokonanego rozliczenia subwencji. Strona podniosła w tym wniosku, iż Minister Finansów nie odniósł się do wniosku Powiatu o umorzenie zwrotu nadpłaconej kwoty subwencji, który został zgłoszony w toku postępowania pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. zawierającym argumenty przemawiające za umorzeniem nienależnie pobranej części subwencji. Minister Finansów, wydając zaskarżoną decyzję w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, w uzasadnieniu merytorycznym tejże decyzji poświęcił ponad połowę uzasadnienia kwestii umorzenia części spornej subwencji. Czyniąc to, wykroczył poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania w I instancji, pozbawiając tym samym stronę prawa do dwukrotnego rozstrzygania sprawy. W ocenie Sądu trudno przyjąć, iż kwestia umorzenia była zawarta w decyzji w celu poinformowania strony o braku podstaw prawnych do ubiegania się o umorzenie. W części uzasadnienia zawartego na stronie 2 i 3 Minister Finansów wskazuje podstawy prawne i stwierdza, że brak jest podstaw do umorzenia nienależnie pobranej części subwencji. Zatem zaskarżona decyzja w tym zakresie zawiera rozstrzygnięcie w tej kwestii. Nie zmienia tego fakt wskazania przez Ministra Finansów w dalszej części uzasadnienia, iż przedmiotem sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty subwencji. Zdaniem Sądu, treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji spowodowała, iż strona skarżąca miała podstawy przypuszczać, iż wniosek o umorzenie nienależnie pobranej subwencji został merytorycznie rozpoznany. W ocenie Sądu, gdy wniosek strony budzi wątpliwości co do zakresu żądania, ze względu na rozbieżność podstawy prawnej powołanej we wniosku a uzasadnieniem samego wniosku, obowiązkiem organu było wyjaśnienie treści zgłoszonego przez skarżącego żądania. Art. 9 kpa nakłada na organy administracyjne obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Winny czuwać nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na uwadze powyższe naruszenia Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Ponadto na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mogła być wykonana w całości. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.