III SA/Wa 227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w K. z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] oraz Nr [...] wydanych na podstawie przepisu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o ubezpieczeniu rolników, oraz art. 107 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) orzeczono o odpowiedzialności M. L. za zaległe należności jej zmarłego ma1łżonka z tytułu niezapłaconych składek i odsetek za zwłokę na ubezpieczenie społeczne rolników. Pismem z dnia 9 lipca 2004 r. skarżąca M. L. zwróciła się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - określanego dalej jako Prezes KRUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych związanych z działalnością rolniczą jej zmarłego męża. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest osobą samotną i chorą, a jedynym środkiem jej utrzymania jest emerytura w wysokości 827,00 zł. Wnioskodawczyni podniosła także, że ze względu na prowadzoną egzekucję administracyjną otrzymuje miesięcznie świadczenie emerytalne w wysokości 587,00 zł. W rozwinięciu wniosku M. L. wskazała również, że prowadzona przez jej męża rolnicza działalność nie przynosiła zysku. W przypadku nieuwzględnienia jej żądania skarżąca wniosła o rozłożenie zaległej należności na raty. Pismem z dnia 10 października 2005 r. skierowanym do Prezesa KRUS M. L. ponowiła swój wniosek o umorzenie zaległości składkowych. We wniosku powołała się na zły stan zdrowia oraz trudną sytuację życiową. Prezes KRUS decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] na podstawie przepisu art. 36 ust. 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników odmówił umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji wskazał na brak dokumentów potwierdzających wystąpienie zdarzeń losowych i różnego rodzaju klęsk żywiołowych, których wystąpienie uprawniałoby do umorzenia należności. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono także, że skarżąca posiada emeryturę. Następnie Prezes KRUS decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 10, art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że decyzja ta uchyla decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] odmawiającą umorzenia zaległych składek, w pouczeniu rozstrzygnięcia wskazano na prawo strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - dalej Kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 20 listopada 2005 r. skarżąca podniosła, że nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia. W złożonym wniosku opisała przyczyny, które doprowadziły do powstania zadłużenia, wskazała też, iż jest osobą samotną i chorą. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Prezes KRUS powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników ponownie odmówił umorzenia zaległości składkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności mogące być podstawą do umorzenia należności. W rozwinięciu uzasadniania Prezes KRUS powołał się także na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego KRUS w K. z dnia [...] listopada 2005 r., którą odmówiono umorzenia przedmiotowej należności. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała na swoją trudną sytuację finansową i życiową. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji; wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się szeregu naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które wymagały wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Wskazać należy, iż możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności, jak również możliwość rozłożenia na raty płatności należności z tego tytułu ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy i w związku z tym powinno zawierać definitywne przesądzenie będącej przedmiotem rozstrzygania sprawy. Należy podnieść, że w sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników Prezes KRUS, powołując się wyłącznie na wskazane powyżej przepisy ustawy o ubezpieczeniu rolników odmówił umorzenia zaległych składek. W lakonicznym uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzja uchyla decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], na podstawie której również odmówiono umorzenia zaległych składek. Na uwagę zasługuje także to, iż decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana na podstawie tych samych przepisów co decyzja ją uchylająca. Należy zatem wskazać, że organ wydał w tej samej sprawie dwie decyzje oparte na tej samej podstawie prawnej, zawierające takie samo pouczenie i w zasadzie zbieżne zdawkowe uzasadnienia. W ocenie Sądu powyższe działania Prezesa KRUS rażąco naruszają podstawowe reguły orzekania w sprawach administracyjnych, a także generalne zasady prawa administracyjnego. Po pierwsze w powołanych decyzjach Prezesa KRUS brak podstawy prawnej do ich wydania na podstawie stosownych przepisów Kpa. Po drugie decyzje te nie zawierają niezbędnych elementów decyzji administracyjnej określonych w art. 107 Kpa. Po trzecie nawet, gdyby przyjąć, iż decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. uchylała decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i rozstrzygała sprawę co do istoty, to należałoby wskazać, iż pouczenie zawarte w decyzji organu odwoławczego wskazujące na możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kpa byłoby niezgodne z prawem procesowym. Decyzja ta bowiem byłaby decyzją ostateczną w toku instancji, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Po czwarte decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. jako tożsama co do istoty z uprzednim rozstrzygnięciem Prezesa KRUS, wydana w tej samej sprawie obarczona jest wadą powodującą jej nieważność. Natomiast jeżeli chodzi o ocenę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości wskazać trzeba, iż decyzja ta została wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Zatem powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa w sposób rażący narusza prawo. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes KRUS działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art.41a ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniu rolników odmówił umorzenia zaległości składkowych. Należy podkreślić, że ww. decyzja rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W przepisie tym nie przewidziano bowiem możliwości zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy widząc oczywiste wady prawne decyzji pierwszoinstancyjnej powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe naruszenie podstawowych reguł orzekania przez Prezesa KRUS należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca naruszają prawo materialne i procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższa wadliwość powołanych powyżej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Uchylenie obu decyzji Prezesa KRUS nie oznacza więc, że wniosek skarżącej o umorzenie zaległych składek uznano za zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa KRUS. Jednocześnie kierując się postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej w zakresie objętym daną sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, poparte wnioskami z zebranych w sprawie dowodów powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z przepisem art. 107 § 3 Kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przed wydaniem decyzji Prezes KRUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, których nieważność stwierdzono, nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.