III SA/Wa 228/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Bożena Dziełak, sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w W. upomnieniem z dnia 11 maja 2015r. wezwał Spółkę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca lub Strona) do wykonania obowiązku uregulowania kary pieniężnej za czerwiec 2012 r. w kwocie należności głównej 98.755,00 zł oraz odsetek w kwocie 714,00 zł (k. 15 akt administracyjnych), wynikającej z decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. (k. 13 akt administracyjnych) pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności. Powyższe upomnienie zostało doręczone Zobowiązanej Spółce w dniu 18 maja 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 14 akt administracyjnych). Pismem z dnia 20 maja 2015 r. Skarżąca wniosła o "niewszczynanie postępowania egzekucyjnego", a także alternatywnie – w razie jej ewentualnego wszczęcia przed doręczeniem wniosku – "o podjęcie przez organ celny z urzędu czynności zmierzających do jej umorzenia" (wniosek, k. 32 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazała, że wydanie decyzji o wymierzeniu kar pieniężnych oraz podejmowanie czynności zmierzających do wyegzekwowania tych kar są oczywiście bezprawne. Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r. o niewszczynanie postępowania egzekucyjnego (k. 45 akt administracyjnych). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. (k. 57 akt administracyjnych). W dniu 2 czerwca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący zaległość z tytułu kary pieniężnej za czerwiec 2012 r. (k. 34 akt administracyjnych), który doręczył zobowiązanej spółce w dniu 8 czerwca 2015 r. wraz z zawiadomieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. o zajęciu rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego (k. 33 akt administracyjnych). Następnie Dyrektor Izby Celnej w W. pismem z dnia 17 lipca 2015 r. wezwał Skarżącą do sprecyzowania zawartego w piśmie z dnia 20 maja 2015 r. żądania w zakresie podjęcia czynności zmierzających do umorzenia postępowania egzekucyjnego poprzez wskazanie przesłanki, na którą Skarżąca się powołuje w żądaniu umorzenia postępowania egzekucyjnego (k. 43 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 29 lipca 2015 r. Skarżąca wyjaśniła, iż powołuje się na przesłankę stanowiącą o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, dalej: "u.p.e.a."). Jak wskazała, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego wynika z charakteru przepisu art. 89 ustawy o grach hazardowych, który pomimo swojej bezskuteczności stał się podstawą nałożenia kar pieniężnych. Ponadto podniosła, że działania takie doprowadziły do sytuacji, w której możliwym jest wyegzekwowanie kary w sytuacji, gdy egzekucji takiej sprzeciwia się bezwzględna nieskuteczność mającego być wyegzekwowanym obowiązku.  Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w W. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego (k. 52 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej, tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot oraz spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Ponadto organ egzekucyjny podkreślił, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Postanowienie doręczono Spółce w dniu 10 września 2015 r. (k. 49 akt administracyjnych). Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie (k. 64 akt administracyjnych) Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 29 u.p.e.a. i podzielił stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2012 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 22/12. W ocenie organu, rozważania w zakresie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej należy odpowiednio odnieść do przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, określonej w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Wyjaśnił, iż z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych. Pierwsza z nich odnosi się do zobowiązanego i organu egzekucyjnego, zgodnie z którą wszczęcie egzekucji administracyjnej jest dopuszczalne wobec wszystkich podmiotów, poddanych jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej, a wyjątek od tej zasady określa art. 14 u.p.e.a. Z kolei drugi rodzaj przesłanek odnosi się do przedmiotu i podstaw egzekucji, zgodnie z którą organ winien przede wszystkim zbadać, czy dany rodzaj obowiązku podlega egzekucji w trybie administracyjnym. Organ zaznaczył, iż katalog obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej zawiera art. 2 u.p.e.a., zaś kary pieniężne objęte przedmiotowym tytułem wykonawczym, mieszczą się w hipotezie art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej. Organ podkreślił, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym wystawionym przez Dyrektora Izby Celnej w W. dotyczy kary pieniężnej za czerwiec 2012 r. i wynika z ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. Zwrócił uwagę, że dodatkowy warunek dopuszczalności egzekucji administracyjnej zawiera art. 3 u.p.e.a. Stosownie do treści jego § 1, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a tylko w dwóch przypadkach, a mianowicie wówczas, gdy obowiązki te wynikają z decyzji lub postanowień właściwych organów lub bezpośrednio z przepisu prawa, jeśli znajdują się w zakresie działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, a przepis szczególny nie zastrzegł dla tych obowiązków trybu egzekucji sądowej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez naczelnika urzędu celnego decyzji, postanowień lub mandatów karnych, z przyjętych przez naczelnika urzędu celnego zgłoszeń celnych, deklaracji, informacji o opłacie paliwowej albo informacji o dopłatach, z wydanych przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej decyzji w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od wydobycia niektórych kopalin - właściwy Dyrektor Izby Celnej. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Skarbowej w W. stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki stanowiące o dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zatem żądanie dotyczące umorzenia postępowania egzekucyjnego nie może zostać uwzględnione. W skardze na to postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła nieprawidłowe zastosowanie art. 59 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że umorzenie postępowania egzekucyjnego zainicjowanego wydanym 2 czerwca 2015 r. tytułem wykonawczym jest niedopuszczalne, pomimo bezskuteczności tych przepisów ustawy o grach hazardowych, których stwierdzone "naruszenie" stało się przyczyną nałożenia kar pieniężnych z art. 89 ustawy o grach hazardowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga była oczywiście niezasadna. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 59 § 1 u.p.e.a. przez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 2 czerwca 2015 r., obejmującego karę pieniężną orzeczoną decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w C. z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. Podstawę wymierzenia tej kary stanowił przepis art. 89 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), którego ust. 1 stanowi: karze pieniężnej podlega: 1) urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry; 2) urządzający gry na automatach poza kasynem gry; 3) uczestnik w grze hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia. Skarżąca upatrywała podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania orzeczonej wobec niej kary w tym, że kara pieniężna została wymierzona po wyeliminowaniu z obrotu zezwolenia na prowadzenie gier w drodze jego cofnięcia. Twierdzenie to znajduje potwierdzenie w treści decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny (decyzji o wymierzeniu kary). Zdaniem Skarżącej, skoro w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości uzyskania zezwolenia, a można uzyskać jedynie koncesję na gry na automatach, to kara pieniężna orzeczona decyzją za brak zezwolenia jest wymuszaniem uzyskania koncesji na kasyno, bo tylko wtedy kara taka nie będzie mogła być wymierzona. W ocenie Skarżącej, takie wymuszanie wprowadza ograniczenie "techniczne" i nie może być realizowane bez spełnienia obowiązku notyfikacyjnego przez Polskę. Skarżąca odwołała się do treści dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz do wyroku TSUE z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie C-307/13. Wynika z nich, zdaniem Skarżącej, że takie, jak wyżej wskazane, techniczne przepisy nie mogą być stosowane wobec jednostek bez ich notyfikacji. Z tych powodów, jak twierdzi Skarżąca, przepis art. 89 ustawy o grach hazardowych jest nieskuteczny, a jego zastosowanie urzeczywistnia zakaz, który w braku notyfikacji skuteczny wobec jednostki być nie może. To sprawia, zdaniem Skarżącej, że decyzja orzekająca karę pieniężną nie mogła być podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji, a jeśli do tego doszło – postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone jako niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, argumenty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, bo są to w istocie zarzuty, które mogły być kierowane pod adresem decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a nie pod adresem tytułu wykonawczego i samego postępowania egzekucyjnego. Sąd podkreśla, że – jak sama nazwa wskazuje – postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy wobec postępowania jurysdykcyjnego (orzekającego), w którym wydawane są akty stosowania prawa (decyzji i postanowienia). Z tym podziałem wiąże się podział środków prawnych i towarzyszących im okoliczności, mogących stanowić ich podstawę, na środki uregulowane w procedurach jurysdykcyjnych (k.p.a. i O.p.), które mogą być kierowane przeciwko wydanym w ich ramach aktom (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenie) oraz środki ujęte w procedurze wykonawczej (u.p.e.a.), które służą zwalczaniu wszczętej egzekucji i postępowaniu egzekucyjnemu (zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne, zażalenie). Do tych ostatnich zaliczyć można wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, który jest dopuszczalny w toku egzekucji, gdy ujawni się okoliczność przemawiająca za potrzebą zakończenia postępowania egzekucyjnego bez zrealizowania jego celu (wyegzekwowania dochodzonej kwoty). Z tych powodów wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego może być oparty na określonych, wymienionych w art. 59 u.p.e.a. podstawach. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Jak widać, wśród podstaw tych nie ma okoliczności tego rodzaju, które można by było zakwalifikować jako zarzuty przeciwko prawidłowości, czy skuteczności w obrocie decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny, a więc będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Wnoszenie tego rodzaju zarzutów zastrzeżone jest bowiem dla etapu postępowania jurysdykcyjnego, a zatem brak skuteczności podstawy prawnej decyzji może być ponoszony w ramach odwołania, a następnie skargi sądowej na decyzję. Rację mają organy egzekucyjne, że wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego oparty na podstawie z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy (niedopuszczalność egzekucji), nie mieści w sobie zarzutów sformułowanych przez Skarżącą na etapie postępowania egzekucyjnego, a następnie w skardze. Wbrew przekonaniu Skarżącej, egzekucja nie jest niedopuszczalna, gdy decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest z jakichś powodów wadliwa (np. dlatego, że przepis stanowiący podstawę wymierzenia jakiejś należności nie obowiązywał, czy był "nieskuteczny"), bo dla wszczęcia i toku egzekucji wystarcza formalne obowiązywanie decyzji w obrocie (bez względu na jej materialną, czy proceduralną poprawność). Potwierdza to treść art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że dla organu egzekucyjnego (inaczej niż dla organu orzekającego w postępowaniu jurysdykcyjnym) znaczenie ma tylko to, czy tytuł wykonawczy pochodzi od uprawnionego wierzyciela i czy został prawidłowo wystawiony, czy nie mamy do czynienia z podmiotem, wobec którego nie może być prowadzona egzekucja administracyjna (te podmioty wymienia art. 14 u.p.e.a.) i czy poddana egzekucji należność mieści się w katalogu obowiązków podlegających egzekucji (art. 2 u.p.e.a.). Inne kwestie – wysokość należności, ich podstawy prawnej, prawidłowości decyzji z innych względów itp. – nie leżą w sferze zainteresowania organu egzekucyjnego i – konsekwentnie – nie mogą być przedmiotem jego analizy. W razie wadliwości decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego zobowiązany powinien doprowadzić do jej weryfikacji w postępowaniu jurysdykcyjnym (np. w trybie nadzwyczajnym lub na drodze sądowej), a wynik tego postępowania będzie miał dopiero stosowne przełożenie na postępowanie egzekucyjne. Do tego czasu o niedopuszczalności egzekucji mówić nie można. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).