III SA/Wa 2300/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2005r. T. D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Zakład) o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu podniósł, iż w chwili obecnej jego rodzina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Działalność gospodarcza, którą wnioskodawca prowadził, przynosiła bardzo niskie dochody. W związku z tym doszło do powstania zaległości w opłacaniu składek i w konsekwencji doprowadziło do zlikwidowania działalności. W chwili obecnej rodzina wnioskodawcy składająca się z sześciu osób, w tym czworo dzieci w wieku szkolnym, może liczyć jedynie na pomoc rodziny, gdyż zarówno wnioskodawca, jak i jego żona są osobami bezrobotnymi. Utrzymywał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powołał się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego "rozporządzenie z 31 lipca 2003r.". Stwierdził, że T. D. nie spełnia kryterium umorzenia zaległych składek przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Zdaniem Zakładu umorzenie zadłużenia z tytułu składek ma charakter nadzwyczajny, natomiast zasadą jest opłacanie składek przez płatników. Trudności związane z uzyskaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowią automatycznie podstawy do umorzenia zobowiązań, są bowiem elementem ryzyka gospodarczego. Ryzyko to ponosi zawsze prowadzący działalność, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji bez angażowania środków publicznoprawnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] kwietnia 2004r. T. D. powtórzył prośbę o umorzenie należności. Oświadczył, iż nie ma żadnych środków do życia. Cały czas wraz z żoną pozostają bez pracy. Powołując się na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. oświadczył, iż spełnia warunki do umorzenia należności. W jego ocenie spłata zadłużenia postawi jego rodzinę w dramatycznej sytuacji i nie pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] podtrzymał stanowisko organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnioskodawca w przedstawionej dokumentacji nie uwiarygodnił żadnych nowych okoliczności, które stanowiłyby przesłankę konieczną do umorzenia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005r. T. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległości z tytułu zobowiązań dotyczących składek ZUS za lata 1999 -2004 wraz z odsetkami za zwłokę. Powołując się na argumenty podniesione w pismach do organu rentowego stwierdził, iż spłata zaległych składek jest nieosiągalna, gdyż pozbawiłaby skarżącego i jego rodzinę niezbędnych potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2005r. sygn. akt III SA/Wa 1946/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...]. Organ stwierdził, że ponowna analiza zebranego materiału dowodnego w sprawie potwierdza prawidłowość decyzji organu I instancji. Podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów powoływane przez zobowiązanego argumenty dotyczące jego trudnej sytuacji materialnej nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia powstałego zadłużenia. W ocenie organu T. D. prowadząc na własny rachunek działalność gospodarczą podjął świadome ryzyko, jakie ponosi każdy przedsiębiorca, a zatem nierentowność prowadzonej działalności gospodarczej nie może być uznana za podstawę umorzenia należności z tytułu składek. Wskazany we wniosku fakt zadłużenia u osób prywatnych nie stanowi zdaniem organu automatycznej przesłanki do wydania pozytywnej dla zobowiązanego decyzji, albowiem umorzenie zadłużenia znajduje zastosowanie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ wskazał, że T. D. pomimo złej kondycji finansowej nie korzystał z pomocy żadnych instytucji społecznych, nie przedstawił również dokumentacji potwierdzającej fakt posiadania zadłużenia. Ponadto zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości, która może stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego należności Zakładu. Ponadto należności z tytułu składek objęte są od dnia [...] kwietnia 2006r. postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. i nie została stwierdzona nieściągalność przedmiotowego zadłużenia. T. D. pismem z dnia 19 maja 2006r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych należności. Nawiązując do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż nie korzystanie przez jego rodzinę z Pomocy Społecznej nie może być poczytywane jako błąd. Starał się radzić sobie sam, dzieci zbierały grzyby i jagody, w grudniu 2005r. żona otrzymała pracę za 800 zł. Utrzymywał, że nie ma możliwości zabezpieczyć niezbędnych potrzeb swojej rodzinie. W desperacji podjął decyzję o wyjeździe do I., gdzie znalazł pracę, ale przez to opuścił czwórkę dzieci przerzucając cały trud ich wychowania na żonę. Pomimo pozyskania pracy nie widzi możliwości zapłaty ciążących na nim zobowiązań wobec ZUS. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu wyrażone w skardze oczekiwanie skarżącego, iż Sąd umorzy należności z tytułu składek, nie znajduje podstaw prawnych. Podnieść też trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na względzie, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa Zakładu i Zakład oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Uzasadnienie żadnej z wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie spełnia wyżej omówionych wymogów. Zakład w sposób absolutnie gołosłowny stwierdził, iż sytuacja materialna zobowiązanego nie wyczerpuje przesłanek umorzenia należności. Nie rozważając w ogóle sytuacji skarżącego w świetle przepisów regulujących umorzenie należności z tytułu składek stanął na stanowisku, iż nie wyczerpuje ona przesłanek umorzenia należności. Zupełnym milczeniem pominął podnoszony przez stronę we wniosku z dnia 18.01.2005r. argument, iż spłata zadłużenia postawi jego rodzinę w dramatycznej sytuacji i pozbawi możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Błędu Zakładu nie naprawił, w ramach swoich kompetencji merytoryczno-reformatoryjnych, Prezes ZUS i decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy, powtarzając argumentację zawartą w jego decyzji. Uzupełnił ją jedynie o stwierdzenie, iż zobowiązany jest współwłaścicielem nieruchomości (nie wskazał jakiej nieruchomości, ani dowodów na jej posiadanie), która może stanowić przedmiot zabezpieczenia hipotecznego należności Zakładu oraz że należności są objęte postępowaniem egzekucyjnym. Nie sposób uznać, aby takie uzasadnienia decyzji spełniały wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i były zgodne z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie przedstawiono stanu faktycznego, w oparciu o który organy dokonały subsumcji. Nie zostały wskazane dowody, które organy wzięły pod uwagę dokonując oceny sytuacji majątkowej zobowiązanego, nie rozważono sytuacji skarżącego w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., nie odniesiono się do jego argumentów. Wobec tego podkreślenia wymaga, że organ administracji ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenie typu "argumenty zobowiązanego poparte złożoną dokumentacją nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia należności" nie wypełnia wymagań budowy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez stronę. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez skarżącego okoliczności mogą wpłynąć na jego zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji takich elementów nie zawiera, podobnie jak brak w nich odniesienia do przedłożonych przez skarżącego dowodów. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżący. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd zważył również, iż organy przed wydaniem swoich decyzji nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się przez organy z obowiązku nałożonego art. 10 § 1 k.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.