III SA/Wa 2302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.),, asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 9 marca 2006 r. H. K., dalej zwany Skarżącym, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z wnioskiem o umorzenie jego należności z tytułu składek ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Nawiązując do swojego poprzedniego wniosku, tytułem uzasadnienia wskazał, że przed podjęciem działalności gospodarczej był ubezpieczony w KRUS i od chwili jej rozpoczęcia, tj. od maja 2003 r. aż do października 2004 r. opłacał swoje składki w KRUS. Skarżący podniósł, że działalność gospodarczą zakończył w marcu 2005 r., ponieważ nie był w stanie opłacać składek na rzecz ZUS. Jak wyjaśnił jest bezrobotny i pozostaje na utrzymaniu żony, która otrzymuje zasiłek przedemerytalny w wysokości 691 zł. Sytuacja jego rodziny jest tragiczna, ponieważ pozostający we wspólnym gospodarstwie syn także jest bezrobotny. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ZUS odmówił Skarżącemu umorzenia zaległych składek, a w uzasadnieniu decyzji podniósł, iż warunkiem umorzenia zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887 z późn. zm., dalej jako uosus) jest całkowita nieściągalność należności. Jednocześnie ZUS zaznaczył, że art. 28 ust. 3 a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek tylko wówczas, gdy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia i wyjaśnił, że szczegółowe warunki umarzania reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). Zgodnie z tymi przepisami ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinna nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Z zebranego w sprawie materiału tymczasem wynika, że sytuacja majątkowa jego rodziny nie uzasadnia umorzenia, ponieważ rodzina nie jest pozbawiona stałego dochodu, a nadto spłaca kredyt i posiada majątek, na którym ZUS może dokonać zabezpieczenia należności. Jak wyjaśnił ZUS sam Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej, nie jest też zarejestrowany jako bezrobotny, a zatem jego sytuacja może ulec poprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący przedstawił, jak doszło do powstania jego zadłużenia względem ZUS i wyjaśnił, że stałe dochody jego rodziny, o których mówi decyzja ZUS, to zasiłek przedemerytalny jego żony w wysokości 691 zł, który przypada na trzy osoby Wyjaśnił, że ze swojego gospodarstwa nie osiąga dochodu, ponieważ uprawa ziemi się nie opłaca. Wskazał, że jeśli nie dojdzie umorzenia jego należności, to jego rodzina nie będzie w stanie opłacać innych należności. Wyjaśnił także, że jego żona zaciągnęła kredyt, aby kupić rzeczy podstawowe jak opał i przeprowadzić konserwację dachu. Na mocy decyzji z dnia[...] maja 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. i - wskazując na prawne przesłanki umorzenia należności - wyjaśnił, że umorzenie należności ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą jest opłacanie składek, a decyzja w sprawie umorzenia opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego. Jednocześnie Prezes ZUS stwierdził, że sytuacja Skarżącego nie uzasadnia umorzenia, ponieważ brak stałego dochodu nie świadczy o trwałym charakterze trudności finansowych, a Skarżący jest właścicielem nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący opisał szczegółowo, w jaki sposób doszło do powstania jego zadłużenia wobec ZUS i wyjaśnił, że jego sytuacja materialna po wielu latach pracy zawodowej jest tragiczna. Jednocześnie Skarżący wniósł o udzielnie mu pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi generalnie o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pamiętać także trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.), którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. W badanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do wskazania prawnych podstaw umorzenia należności i stwierdzenia, że sytuacja Skarżącego nie uzasadnia umorzenia, ponieważ brak stałego dochodu nie świadczy o trwałym charakterze trudności finansowych, a Skarżący jest właścicielem nieruchomości. W zestawieniu z wyjaśnieniem organu, że umorzenie należności ma charakter wyjątkowy a decyzja w sprawie umorzenia opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego, te ogólnikowe sformułowania dają podstawę do stwierdzenia, że Prezes Zakładu w ogóle nie rozważył, czy Skarżący spełnia ustawowe przesłanki umorzenia należności, w szczególności zaś przesłanki umorzenia należności określone w rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, a tym samym brak rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału stanowi naruszenie przepisu art. 11, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Art. 11 Kpa formułuje generalną zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 Kpa precyzuje tą zasadę, nakładając na organy obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 107 § Kpa stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Jednocześnie uzasadnione będzie stwierdzenie, iż organ naruszył przepis art. 10 § 1 Kpa. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Podsumowując powyższe Sąd uznaje, że w sprawie zaistniały naruszenia prawa procesowego, które zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach, albowiem Skarżący był zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.