III SA/Wa 2316/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Barbara Iwańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. III SA/Wa 2316/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm. dalej u.s.u.s) po rozpoznaniu wniosku E. B. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 1999 r. do kwietnia 2004 r. w łącznej kwocie 40.156,49 zł w tym należność - główna 27.005,19 zł, odsetki za zwłokę - 12.705,30 zł i koszty upomnienia – 446 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 u.s.u.s, pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w tym kosztów i odsetek, nie można również przyjąć, że opłacenie zaległych składek zagroziłoby dalszej egzystencji rodziny wnioskodawcy, bowiem posiada on stały dochód, który gwarantuje, że rodzina nie zostanie pozbawiona możliwości realizacji podstawowych potrzeb życiowych, tym bardziej, że istnieje możliwość ratalnej spłaty zadłużenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku wniosku E. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. w mocy. Po rozpoznaniu skargi E. B. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1065/05 stwierdził jej nieważność, uznając, iż organem właściwym do rozpoznania odwołań w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. W wykonaniu powyższego wyroku, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powołując się na treść art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 68, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) oraz znowelizowanego art. 83 ust. 4 u.s.u.s i wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2004 r. przekazał Prezesowi ZUS. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż wnioskodawca prowadząc działalność gospodarczą miał świadomość obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Poza tym stwierdzono, że sytuacja materialna skarżącego nie daje podstaw do zastosowania przepisu art. 28 u.s.u.s. zaś odległy termin przedawnienia dochodzonych należności składkowych oraz przysługująca skarżącemu własność lokalu, obciążonego z tytułu zabezpieczenia należności hipoteką, stanowi okoliczność, która może pozwolić Zakładowi na wyegzekwowanie zaległych należności z tytułu niezapłaconych składek. W tej sytuacji zdaniem organu w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 u.s.u.s oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.u. Nr 141, poz. 1365 dalej rozporządzenie). Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł E. B. W uzasadnieniu skargi wskazał na całkowite zignorowanie stanu faktycznego sprawy przy podejmowaniu decyzji dotyczącej umorzenia zaległych należności. Wyjaśnił, że sytuacja materialna jego rodziny od chwili złożenia wniosku o umorzenie składek systematycznie się pogarsza, zarówno, bowiem skarżący jak i jego żona są osobami bezrobotnymi, nieotrzymującymi żadnych zasiłków ani pomocy. Zakwestionował również twierdzenie organu o możliwości zaspokojenia wierzytelności z jedynego majątku, jaki posiada tj. 50 -metrowego mieszkania w związku z ustanowieniem na nim hipoteki przymusowej, bowiem podobnego zabezpieczenia swoich należności dokonał Urząd Skarbowy oraz Bank. Do skargi załączono kserokopię obwieszczenia komornika sądowego o licytacji ruchomości należących do skarżącego. Według skarżącego jego sytuacja rodzinna i majątkowa spełnia przesłanki określone w rozporządzeniu, gdyż opłacenie składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż sytuacja skarżącego nie uległa zmianie od dnia złożenia wniosku w lipcu 2004 r., a w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wobec tego zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. są zgodne z obowiązującym prawem i ustalonym stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu należnych składek z odsetkami na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, natomiast przesłanki takiego umorzenia przewiduje § 3 rozporządzenia. Wyjaśnić należy, ze decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi ZUS po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w ramach obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie może, zatem nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie może również merytorycznie rozstrzygnąć w kwestii umorzenia należności, gdyż takiej możliwości nie dają mu obowiązujące przepisy p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydania decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 Kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez P. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Zdaniem Sądu kontrolowane postępowanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami Kpa, w szczególności art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie, z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do okoliczności przedstawionych w pismach skarżącego, przede wszystkim nie ocenił podnoszonej przez skarżącego okoliczności utraty pracy z dniem 1 lutego 2005 r., a tym samym jedynego źródła utrzymania rodziny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu brak jest rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego, koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Za całkowicie dowolne należy uznać twierdzenie organu, że "ZUS uznaje, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje możliwość jego uzyskania", ponieważ nie poczyniono jakichkolwiek ustaleń pod kątem okoliczności przedstawionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. a mianowicie czy w przedmiotowej sprawie zachodzi lub nie "uzasadniony przypadek" z uwagi na okoliczności dotyczące stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej skarżącego. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego ( do podkreślenia uznaniowości decyzji sprowadziło się jej uzasadnienie) wymagają szczególnej staranności w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jaki legły u podstaw jego zastosowania. Brak w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia i powoływanie się na ogólniki jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wskazuje na dowolność organu. Dodać także należy, że zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten wynika dla organu niezależnie od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań miedzy nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Organ może również w przypadku wątpliwości lub w celu wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy skorzystać z możliwości przesłuchania wnioskodawcy w charakterze strony (art.86 Kpa) bądź tez przeprowadzić rozprawę administracyjna, o której mowa w przepisach działu II rozdziału 5 Kpa. Sąd wskazuje, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 Kpa. Podkreślić, bowiem należy, że i ten obowiązek w badanym postępowaniu nie został dochowany. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.