III SA/Wa 2326/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 7.06.2004r. Z. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie w całości lub w części odsetek od należności z tytułu zaległych składek. Przedstawił przyczyny powstania zaległości oraz swoją sytuację materialną. Do akt sprawy dołączył stosowne dokumenty. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].08.2004r. nr [...] odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych brak jest podstaw do umorzenia odsetek od należności ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. S. ocenił decyzję wydaną w I instancji jako niesłuszną merytorycznie. Zawnioskował o potraktowanie jego sprawy w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].09.2004r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek od tych należności. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stwierdził, że płatnik nie spełnia żadnej z ustanowionych w tych przepisach przesłanek, brak jest zatem podstaw do umorzenia należności. Odnośnie umorzenia odsetek podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W skardze Z. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s.. Jego zdaniem zostały naruszone przepisy o właściwości, ponieważ pouczono go o trybie wniesienia skargi do WSA w Warszawie, podczas gdy właściwy jest sąd dla województwa kujawsko-pomorskiego; decyzja została bowiem wydana przez Oddział ZUS w B. z upoważnienia Prezesa ZUS. Podniósł, iż pomimo wykazania trudności majątkowych, zdrowotnych i rodzinnych okoliczności te nie zostały zanalizowane, a odmowę umorzenia należności uzasadniono jednym zdawkowym zdaniem. Wskazuje na błędność kwoty zaległych składek. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art.72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zastępca dyrektora Oddziału ZUS w B., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie. Ze względu na zarzut skargi, według którego WSA w Warszawie nie jest właściwy do rozpatrzenia niniejszej skargi wyjaśnić należy, że w ramach właściwości delegacyjnej, która dotyczy przypadków przenoszenia właściwości, np. miejscowej lub instancyjnej, na organy inne niż wskazane w ustawie, mieści się udzielenie upoważnienia do wykonywania kompetencji. W takim przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji organu, nie przejmuje tych kompetencji, a tylko wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Tak więc decyzja podpisana przez zastępcę dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rodzi skutki prawne dla upoważniającego, czyli Prezesa. Ponieważ siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) właściwym do rozpoznania skargi jest WSA w Warszawie. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu I instancji, wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem, po pierwsze, od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Niemniej jednak ze względu na wadliwość zaskarżonej decyzji w jeszcze innym zakresie niż dotychczas omówiony, jak też decyzji ją poprzedzającej, wydaje się konieczne wykazanie nieprawidłowości celem eliminacji tych samych błędów w przyszłym postępowaniu. Otóż przede wszystkim obie te decyzje nie zawierają należytego uzasadnienia, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a.. Przytoczone w nich zostały przepisy stanowiące podstawę umorzenia należności, przy czym każdy z nich określa różne przesłanki, ale uzasadnienie odmowy umorzenia jest niezwykle enigmatyczne i w ogóle nie nawiązuje do spełnienia bądź też niespełnienia tych przesłanek. Z naruszeniem wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania ograniczono się do stwierdzenia, że w przypadku Z. S. nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Wprawdzie decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek są decyzjami zbudowanymi na zasadzie uznania, które jest konstrukcją prawną pozwalającą na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej, ale owo uznanie nie może być utożsamiane z dowolnością orzekania. Dysponowanie prawem do umorzenia należności jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru zawartymi w przepisach regulujących tę materię. W każdym przypadku należy więc rozważyć sytuację osoby wnoszącej o umorzenie należności, zrelatywizować ją z obowiązującymi przepisami, a w razie odmowy umorzenia należności decyzję uzasadnić zgodnie z zasadą przekonywania. Nie można też nie zauważyć, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza art. 138 § 1 k.p.a.. W jej rozstrzygnięciu utrzymano w mocy decyzję wydaną w I instancji w sprawie odmowy umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne i jednocześnie odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetek od tych należności. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez organ odwoławczy i tak, może on wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zatem orzeczenie w decyzji organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszo-instancyjnej wyklucza możliwość wydania przez ten organ jakiegokolwiek innego orzeczenia merytorycznego. Takie orzeczenie może być podjęte tylko w sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji, przy czym nie może ono wykraczać, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, poza zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji tego organu. Poza tym przed wydaniem każdej z podjętych w niniejszej sprawie decyzji, wbrew dyspozycji art. 10 k.p.a., nie zapewniono stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, a to czyni postępowanie wadliwym w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.