III SA/Wa 2326/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Barbara Iwańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. dalej u.s.u.s ) po rozpoznaniu wniosku W. B. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od maja 2000 r. do lutego 2002 r. w łącznej kwocie 15.532,11 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 1999 r. do lutego 2002 r. w łącznej kwocie 4.373,30 zł oraz Fundusz Pracy za okres od maja 2000 r. do lutego 2002 r. w łącznej kwocie 1.126,00 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawca nie spełnia dostatecznie przesłanek przewidzianych w art. 28 u.s.u.s oraz zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1356 dalej rozporządzenie) z uwagi na posiadane mienie ruchome i nieruchome. Ponadto skarżący nie wykazał w sposób należyty swojej sytuacji materialnej i rodzinnej, w której spłata zaległości skutkowałaby niemożnością zaspokojenia dla zobowiązanego i jego rodziny podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto Prezes ZUS wskazał, że skarżący w okresie od 5 lutego 1999r . do 28 lutego 2002 r. prowadził działalność gospodarczą, a z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy przestał się wywiązywać już od września 1999 roku. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezes ZUS po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania W. B. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. Po rozpoznaniu skargi W. B. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 403/05 stwierdził jej nieważność uznając, że organem właściwym do rozpoznania odwołań w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Prezesa ZUS jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. Skarga kasacyjna na powyższe orzeczenie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt II GSK 157/05. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 65 § 1 oraz art. 180 i art. 181 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 68, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) w związku ze znowelizowanym art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przekazał wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy Prezesowi ZUS. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezes ZUS na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie organu odnośnie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, skarżący oświadczył, że jego sytuacja materialna nie zmieniła się i nie jest w stanie inaczej jej udokumentować, niż uczynił to we wniosku z 2004 r. Zdaniem organu jedyne okoliczności wskazane jako uzasadnienie wniosku o umorzenie tj. choroba córki i trudna sytuacja finansowa nie zostały odpowiednio udokumentowane. Natomiast konieczność spłaty zaciągniętego kredytu na zakup samochodu nie może być zaliczona do sytuacji szczególnej, uzasadniającej umorzenie należności. Ponadto organ stwierdził, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której Zakład dokonał zabezpieczenia swoich wierzytelności, zatem w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego W. B. podniósł, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jego córki, a z treści tego orzeczenia wynika, że ma ono charakter trwały, wyjaśnił, że nie mógł udokumentować kosztów rehabilitacji córki, ponieważ ich nie ponosi z uwagi na trudną sytuację finansową rodziny. Skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jedynym źródłem utrzymania jest wynagrodzenie żony z tytułu zatrudnienia i renta upośledzonej córki. W tej sytuacji zdaniem skarżącego twierdzenie organu o nie udokumentowaniu kosztów leczenia przy wykazanych dochodach rodziny na granicy minimum biologicznego, jest łamaniem zasad sprawiedliwości społecznej. Według skarżącego jego sytuacja rodzinna i majątkowa uzasadnia umorzenie należności, zaś pozbawienie rodziny jakiejkolwiek kwoty dochodu będzie realnym zagrożeniem jej bytu. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznając sprawę Sąd ma na uwadze również art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, może uwzględnić skargę nawet wówczas, gdy strona nie podnosi zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek (tj. składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia - art. 24 ust. 2 u.s.u.s), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Z kolei przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kpa. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym zakresie, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje, zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 Kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych bądź nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu brak jest rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącego, koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Za zupełnie dowolne należy uznać twierdzenie organu, iż w sprawie "nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności zadłużenia", bowiem brak jest jakichkolwiek ustaleń pod kątem okoliczności przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a mianowicie czy w przedmiotowej sprawie zachodzi lub nie "uzasadniony przypadek" związany z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego. Organ w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że to właśnie trudna sytuacja finansowa rodziny jest bezpośrednią przyczyną nie ponoszenia kosztów leczenia (rehabilitacji) upośledzonej umysłowo córki, a co za tym idzie skarżący nie może sprostać oczekiwaniu organu, co do udokumentowania tychże kosztów. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, że odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać także należy, że zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten wynika dla organu niezależnie od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań miedzy nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 Kpa. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, tj. związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 Kpa. Nie można przy tym zaakceptować wadliwego stanowiska Prezesa Zakładu, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, ani też nie udokumentował inaczej niż we wniosku okoliczności związanych z chorobą córki i kosztami jej leczenia. To, że skarżący nie przedstawił nowych dowodów nie zwalnia w żadnym zakresie, organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. W ocenie Sądu niedopuszczalne w niniejszej sprawie było czynienie zarzutu stronie, że nie przedstawiła nowych dowodów bądź nie wskazała nowych okoliczności. Na stronie nie ciąży, bowiem tego rodzaju obowiązek. Rolą natomiast Prezesa Zakładu jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku do daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nieuwzględniającą zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wyrażonej w art. 80 Kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a.. Stosownie, zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.