III SA/Wa 2327/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. III SA/Wa 2327/06 Uzasadnienie Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Prezes KRUS) utrzymał w mocy swoja decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia M. B. odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Z akt sprawy wynika, że M. B. pismem z dnia 23 stycznia 2006 r. zwróciła się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o umorzenie - części odsetek za okres od I kwartału 1996 r. do 2002 r. W uzasadnieniu wniosku o umorzenie odsetek od zaległych składek skarżąca podniosła, że od chwili kiedy wyprowadziła się od męża w czerwcu 2002 r. samotnie wychowuje dziecko. Skarżąca stwierdziła, że mieszka w wynajętym mieszkaniu i uzyskuje niewielkie dochody z pracy na - etatu. Skarżąca wnioskowała o umorzenie jej połowy odsetek należnych od zaległych składek, ponieważ ze względu na bardzo ciężką sytuację materialną "często nie starcza jej na podstawowe utrzymanie", zobowiązała się jednocześnie do spłacania w ratach miesięcznych zaległości składkowych. Prezes KRUS decyzją z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm. w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u. o u.s.r.) odmówił skarżącej umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek za okres od pierwszego kwartału 1996 do drugiego kwartału 2002 w kwocie 7561,50 . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca razem z mężem prowadziła działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni 3,43 ha przeliczeniowych i podlegając z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników razem z mężem nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych, pomimo tego, że do chwili zniesienia małżeńskiej wspólności majątkowej, małżonkowie solidarnie zobowiązani byli do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ systematycznie informował skarżącą i jej męża o narastającym zadłużeniu a także o możliwości spłaty tego zadłużenia w ratach. Organ stwierdził, że podczas rozpatrywania wniosku uwzględnił trudną sytuację rodzinną skarżącej, fakt że zamieszkuje ona z synem w wynajętym mieszkaniu, otrzymuje zasądzone na mocy wyroku alimenty na syna oraz to, że posiada stałe źródło dochodu z tytułu zatrudnienia na - etatu. Ponadto Organ uwzględnił również sytuację materialno-bytową współmałżonka, który użytkuje gospodarstwo rolne o powierzchni 6,65ha fizycznych i uzyskuje z tego przychody. Skarżąca pismem z dnia 31 marca 2006 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Prezesa KRUS w sprawie zajęcia wynagrodzenia skarżącej w celu wyegzekwowania od niej zaległych należności z tytułu składek za okres od stycznia 1996r. do 2002 r. Skarżąca w piśmie tym wnosiła o wydanie decyzji zwalniającej ją z obowiązku zapłaty zaistniałych zobowiązań wobec KRUS. We wniosku tym skarżąca podnosiła, że zobowiązania wobec KRUS dotyczą składek z działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym męża skarżącej, z którym jest w separacji. Ponadto skarżąca dodała, że gospodarstwo rolne należy do jej męża i to on dysponował przychodami osiąganymi z działalności rolniczej. Pismo to Prezes KRUS potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w której wydana została wskazana na wstępie decyzja z dnia [...] marca 2006 r. Wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. dodając jednocześnie, że skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na pogorszenie się jej możliwości płatniczych od chwili podjęcia decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie umorzenia jak również to, że należności Kasy są zabezpieczone na hipotece gospodarstwa i obecnie są dochodzone na drodze egzekucji administracyjnej, a także korzysta z ulgi jaką jest spłata należności KRUS w ratach miesięcznych oraz to, że przy podejmowaniu decyzji uwzględnia się nie tylko możliwości płatnicze wnioskodawcy ale również stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. Organ wskazał, że decyzja jest ostateczna i przysługuje od niej skarga do sądu. W uzasadnieniu tej decyzji nie zostały zawarte żadne inne stwierdzenia. Na powyższą decyzję M. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatytułowaną : "wniosek o przeniesienie przez Sąd obowiązku spłaty zaległych składek na ubezpieczenie rolników i odsetek należnych na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego PT w T. a dotyczących gospodarstwa rolnego mojego męża G. B. na właściciela tegoż gospodarstwa rolnego o pow. 6,65 ha, czyli G. B.". W skardze skarżąca wskazała, na swoją bardzo trudną sytuację materialną. Podniosła że po tym jak mąż wyrzucił ją z domu zmuszona była zamieszkać razem z synem w wydzierżawionym mieszkaniu, jednocześnie dodała, że uzyskuje dochody z pracy na - etatu na stanowisku sprzątaczki w wysokości 560 zł brutto. Skarżąca wskazała, że popełniła błąd zgadzając się do napisania pisma w siedzibie KRUS w T. w dniu 23 stycznia 2006 r. prosząc o rozłożenie na raty zaległych składek i umorzenie 50 % odsetek bo nie jest w stanie spłacać żadnych należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o odrzucenie skargi. Zdaniem organu wniosek skarżącej z uwagi na jego przedmiot nie może być merytorycznie rozpoznany na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarżąca w skardze nie podniosła zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją konkretnych przepisów prawa, jednakże Sąd rozpoznając skargę niebędąc na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a.) związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną skontrolował zaskarżoną decyzję zgodnie z kompetencją wyrażoną w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod kątem jej zgodności z prawem. Skarżąca wnosiła o umorzenie odsetek od zaległości w zapłacie składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na jej trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia jej zapłatę odsetek bez spowodowania uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu skarżącej i jej rodziny. Na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u. o .u.s.r. organ może umorzyć rolnikowi należności z tytułu składek w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem ubezpieczonego. Niemożność opłacenia odsetek od niezapłaconych w terminie składek, ze względu na brak środków finansowych, należy uznać za sytuację uzasadniającą istnienie, po stronie podlegającego ubezpieczeniu rolnika, ważnego interesu w umorzeniu odsetek. Zdaniem Sądu istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata odsetek od składek zagraża podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu i członków jej rodziny. W rozpoznanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie rozważył sytuacji materialnej skarżącej i mimo tego w decyzjach tych zawarł ogólnikowe stwierdzenie, że przy wydawaniu decyzji uwzględnił trudną sytuację skarżącej. W ocenie Sądu stwierdzenie to należy uznać za gołosłowne i niepoparte konkretnymi ustaleniami z postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie. W rozpoznanej sprawie organ w decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej nie wyjaśnił podstawy do odmowy umorzenia skarżącej należności z tytułu składek, mimo że jak już sąd wskazał w sprawie zaistniała określona w art. 41 a ust. 1 pkt 1 u. o .u.s.r. przesłanka umorzenia tych należności. Organ nie wykazał w jakim stosunku pozostają okoliczności faktyczne podniesione przez niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na poparcie zasadności odmowy umorzenia skarżącej należności z tytułu składek, do trudnej sytuacji materialnej skarżącej, którą podnosiła ona jako uzasadnienie jej wniosku o umorzenie należności tytułu składek. W ocenie sądu organ miał obowiązek wyjaśnić te zależności, skoro uznał, że podnoszone przezeń w decyzjach okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia skarżącej należności z tytułu składek są na tyle istotne, że pozwalają na odmowę umorzenia należności mimo wystąpienia przesłanki umorzenia należności z tytułu składek określonej w art. 41a ust. 1 pkt 1 u. o u.s.r. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie przytoczonego przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.o u.s.r. są decyzjami uznaniowymi co oznacza, że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa ( w tym przypadku chodzi o umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne), może wydać takie rozstrzygnięcie ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. O uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie powołanego przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik... może umorzyć należności..". Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Określony w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek dotyczy spraw administracyjnych wszelkiego rodzaju i obowiązek ten nie doznaje ograniczenia w zależności od rodzaju sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał przepis 41a ust. 1 pkt 1 u. o u.s.r. Skoro, jak już Sąd wskazał powyżej na podstawie tego przepisu za przesłankę uzasadniającą umorzenie należności z tytułu składek, można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego i w rozpoznanej sprawie strona właśnie na tę okoliczność się powoływała, to organ prowadząc postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie odsetek od składek miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową skarżącej i ustalić czy zapłata odsetek od składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu organ miał obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez stronę skarżącą dochodów oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ obowiązku tego nie wykonał, gdyż nie zawarł w uzasadnieniu decyzji dokładnej analizy dochodów skarżącej oraz jej wydatków, które musi on ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero dokonanie takiej analizy sytuacji materialnej skarżącej pozwalałoby na stwierdzenie, że poziom dochodów skarżącej oraz jej konieczne wydatki, pozwalają jej na zapłatę zaległych odsetek. Jak już Sąd zaznaczył organ nie przeprowadził tego rodzaju porównania dochodów skarżącej z jej wydatkami przez co obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać za pozbawione prawidłowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie w obydwu decyzjach organ nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcia. Brak w uzasadnieniach obydwu wydanych w niniejszej sprawie decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową strony skarżącej stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes KRUS, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu, należy podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczanie społeczne w tym i odsetek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu składek będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905) Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes KRUS stwierdził, że złożony prze skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być uwzględniony również z tego powodu, że skarżąca nie podniosła w nim nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem jej należności z tytułu składek, których nie podniosła we wniosku w wyniku, którego wydana została decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję. Wynika z tego, że organ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy traktuje jako nowy wniosek skarżącej o umorzenie ciążących na niej należności z tytułu składek. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego rozpoznanie doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji jest środkiem zaskarżenia wymienionym w art. 127 § 3 k.p.a., do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tego rodzaju przepisami w ocenie sądu są również przepisy zawarte w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. , które określają kompetencje jurysdykcyjne organu odwoławczego przysługujące mu przy rozpatrywaniu odwołań. Z treści tych przepisów wynika, że organ dokonuje ponownej merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy a także kontroli sposobu załatwienia tej sprawy przy wydawaniu decyzji, od której zostało wniesione odwołanie (w tym wypadku wniosek z art. 127 § 3 k.p.a.). Z tego względu należało stwierdzić, że wniosek o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie jest wnioskiem wydanie nowej decyzji w przedmiocie umorzenia należności, lecz jest to środek zaskarżenia decyzji wydanej w tym przedmiocie przez organ. Środek ten jest środkiem zastępującym odwołanie i został wprowadzony przez ustawodawcę z tego względu, że decyzję tak jak w rozpoznanej sprawie wydaje organ centralny w stosunku do którego brak jest organu wyższego stopnia, który mógłby rozpoznać odwołanie od takiej decyzji. Z tego względu za wystarczające do uznania tego środka za skuteczny należy uznać wskazanie w nim, że strona nie zgadza się z decyzją, od której środek ten został wniesiony. Dla skuteczności wniesienia tego środka nie jest konieczne wskazanie w nim nowych okoliczności faktycznych, gdyż tego rodzaju okoliczności nie są niezbędne do wydania decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. Wskazanie nowych okoliczności faktycznych nie jest wymogiem do skutecznego wniesienia odwołania, a zatem skoro przepisy o odwołaniach stosuje się odpowiednio do wniosków, o których mowa w art. 127 k.p.a. to również do skutecznego wniesienia tego wniosku nie jest wymagane wskazanie w nim nowych okoliczności. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały przepisy art. 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a zaskarżona decyzja również z naruszeniem art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze wniosku strony skarżącej o zwolnienie jej z odpowiedzialności za należności z tytułu składek i orzeczenie tej odpowiedzialności wyłącznie w stosunku do męża skarżącej. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny pierwszej instancji nie mieści się w określonych w przepisach art. 133-152 p.p.s.a. kompetencjach orzeczniczych tego sądu. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi był bezzasadny. Wniesienie do sądu w przepisanym terminie pisma, z którego treści wynika, że strona kwestionuje wydany w stosunku do niej akt podlegający kognicji sądu lub bezczynność organu jest wystarczające do uznania, że strona skarżąca wniosła do sądu skargę. Niewskazanie w skardze naruszenia przez organ konkretnych przepisów prawa, jak już sąd wskazał na wstępie niniejszych rozważań, nie stanowi przeszkody do dokonania przez sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż sąd nie jest związany granicami zarzutów i żądań zawartych w skardze. Zawarcie w skardze, tak jak uczyniła to strona skarżąca wniosku, który nie mieścił się w kompetencjach orzeczniczych sądu nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi, gdyż tego rodzaju przesłanki odrzucenia skargi nie wskazuje żaden przepis p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 134 § 1, 135, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.