III SA/Wa 2328/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2005r. K. J. wniósł o umorzenie roszczeń pozostałych do spłacenia w oparciu o umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Skarżący wyjaśnił, że stracił pracę wykonywaną za granicą "na czarno", natomiast jego emerytura nie wystarczy na spłatę zadłużenia. Na jego utrzymaniu pozostaje żona (osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku) oraz studiująca córka, obciążona 5-letnim kredytem studenckim. Zmuszony jest też pomagać pracującemu i studiującemu synowi, opłacającemu czesne wynoszące 6.660 zł rocznie. Wnioskodawca podniósł też, że zaciągnął kredyt bankowy na zakup pralki. Pieniądze zarobione podczas 3-miesięcznego pobytu za granicą pokryły część zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład"). Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Zakład odmówił umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od kwietnia 2000r. do maja 2001r. oraz Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego i Fundusz Pracy za okres od listopada 2000r. do maja 2001r., wraz z odsetkami za zwłokę. Wyjaśnił, że w dniu 11 kwietnia 2004r. zawarł z K. J. umowę o rozłożeniu należności na raty, która to umowa wciąż pozostaje w mocy. W ocenie organu I instancji trudna sytuacja finansowa zobowiązanego, spowodowana utratą pracy za granicą, nie stanowi przesłanki umorzenia należności na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.". Pobiera on świadczenie emerytalne, a w związku z tym istnieje możliwość uregulowania zadłużenia. Zakład uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności mimo braku całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W odwołaniu od tej decyzji K. J. przedstawił okoliczności, które uniemożliwiły mu uzyskanie świadczeń emerytalnych. Podniósł, iż ubiegając się o nie w 2003r. uzyskał informację, że nie obciąża go żadne zadłużenie. Dopiero w styczniu 2005r. skarżący wezwany został do zapłaty dużej kwoty zaległych składek wraz z odsetkami. Nadmienił, że wszystkie zobowiązania płacił w terminie. Powołując się na art. 24 ust. 4 u.s.u.s. określający 5-letni termin przedawnienia podniósł, że należności za 1999r. uległy przedawnieniu. Nie zgodził się ze stanowiskiem Zakładu o możliwości spłaty zadłużenia po ok. 800 zł miesięcznie, w sytuacji, gdy jego emerytura wynosi 535,81 zł. Podkreślił, że nigdy nie zalegał z płatnościami ani wobec Spółdzielni Mieszkaniowej, ani też w Urzędzie Skarbowym. Dotyczyłoby to również Zakładu, gdyby nie niekompetencja jego pracowników. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Zakład zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wskazał, że układ ratalny zawarty został zgodnie z propozycją zobowiązanego. Ponadto Zakład wdrożył postępowanie egzekucyjne z rachunku bankowego, które w związku z zawarciem układu ratalnego zostało zawieszone do 1 stycznia 2006r. W ocenie Zakładu brak jest zatem podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności. Na powyższą decyzję K. J. złożył skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot przez Zakład "niesłusznie zapłaconej kwoty 4.017,37 zł z tytułu nieopłaconych składek". Szczegółowo przedstawił okoliczności związane z powstaniem zadłużenia z tytułu składek, wskazując na błędne przypisanie mu kodu tytułu ubezpieczenia jako "obywatela polskiego wykonującego pracę w podmiocie zagranicznym za granicą". Opisał również zawarcie układu ratalnego i czynności egzekucyjne podejmowane przez Zakład. Wskazał na rozbieżności między kwotami zadłużenia wynikającymi z decyzji z dnia [...] kwietnia 2005r., określającymi jego wysokość, a kwotami wykazanymi w tytułach wykonawczych z dnia [...] lutego 2005r. Zdaniem skarżącego Zakład nie może domagać się uiszczenia coraz to wyższych kwot zaległości, które aktualnie wg tytułów wykonawczych wynoszą 10.017 zł. Zobowiązany podniósł zarzut przedawnienia składek i odsetek należnych za 1999r. Powołał się na art. 40 ust. 5 u.s.u.s., stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przez Zakład, że od 6 miesięcy składka na ubezpieczenie emerytalne nie jest opłacona bądź wpłacona w wysokości niższej niż należna, obowiązany jest on niezwłocznie zawiadomić ubezpieczonego. Skarżącego zaś wezwano do zapłaty po wielu latach, dlatego też nie widzi on podstaw do ponoszenia odpowiedzialności za błędy pracowników Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005r. sygn. akt III SA/Wa 2848/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu z dnia 14 lipca 2005r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Zakładu wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy nie dopełniły obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.". W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących podnoszonych przez skarżącego okoliczności związanych ze stanem rodzinnym, czy też sytuacją finansową. Z akt sprawy nie wynika również, aby zobowiązany wzywany był do przedłożenia dowodów potwierdzających jego twierdzenia. Zważywszy na zarzuty skarżącego Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy zobowiązany był wyjaśnić, czy należności, których umorzenia domagał się skarżący, w ogóle istnieją. Zdaniem Sądu uzasadnienia obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organy nie uzasadniły w sposób należyty przyczyn odmowy umorzenia należności. Sąd obszernie wyjaśnił, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji, w szczególności wskazując na obowiązek odniesienia się do argumentów zobowiązanego. Sąd zwrócił też uwagę, iż oba organy dopuściły się naruszenia art. 10 k.p.a. W wykonaniu zaleceń Sądu Zakład wezwał K. J. do przedłożenia dokumentów zaświadczających o jego stanie majątkowym, które zobowiązany przedstawił. Przedłożył też poświadczone notarialnie pełnomocnictwo, którym upoważnił M. S. J. do reprezentowania go m. in. przed organami administracji państwowej, ZUS, sądami do składania dokumentów, odbioru dokumentów i korespondencji oraz dokonania innych czynności, które okażą się niezbędne przy realizacji tego pełnomocnictwa. Decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia [...].06.2005r., Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Organ stwierdził, że w przypadku zobowiązanego nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności. Nie zachodzą bowiem przesłanki kwalifikujące powyższe należności jako całkowicie nieściągalne, gdyż istnieje możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji z pobieranego przez K. J. świadczenia emerytalnego. Wskazał, że z przedstawionego przez zobowiązanego oświadczenia o stanie majątku wynika, iż uzyskuje on dochody miesięczne w wysokości 1.197,67 zł. Zwrócił uwagę, że zobowiązany nie wykazał okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo całkowitej ich nieściągalności. Natomiast trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego argumentu do umorzenia należności, ze względu na jej powszechny i skutkowy charakter. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 maja 2006r. K. J. stwierdził, że w sprawie nie chodzi mu o umorzenie rzekomych zaległości wobec Zakładu, gdyż zostały one przez niego spłacone w 2003r. Poczynił spostrzeżenie, iż organ nie pofatygował się, aby sprawdzić, czy rzeczywiście zadłużenie wobec Zakładu zostało spłacone. Ponadto zarzucił Zakładowi bałagan w jego dokumentach. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany jako "Prezes ZUS") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego nie znalazł okoliczności uzasadniających umorzenie zadłużenia w trybie art. 28 ust. 1, 2 oraz 3a "u.s.u.s.". Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy zauważył, że zobowiązany w kwietniu 1999r. dokonał zgłoszenia do ubezpieczeń z błędnym kodem tytułu ubezpieczenia - 16 10 00 (tj. jako obywatel polski wykonujący pracę w podmiocie zagranicznym za granicą), wnosząc jednocześnie o objęcie dobrowolnym ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. W marcu 2003r. dostarczył on dokumenty potwierdzające, iż w latach 1999-2001 obowiązkowo podlegał ubezpieczeniu z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej. Zobowiązany dokonał stosownych korekt dokumentów rozliczeniowych z kodem tytułu ubezpieczenia 05 30 00, wykazując składki na ubezpieczenie od podstawy za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, a więc wyższe niż w przypadku, gdy zgłosił się do ubezpieczenia z kodem tytułu 16 10 00. W marcu 2003r. zobowiązany dokonał wpłat na poczet zaległości w łącznej kwocie 4.541,56 zł, jednak wpłaty te nie pokryły całości zadłużenia. Organ zauważył, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. J. poinformował, iż posiada dowody zaświadczające o uregulowaniu wszystkich zobowiązań wobec Zakładu, ale w dniu 24.05.2006r. wpłynęło oświadczenie informujące o braku nowych dowodów w sprawie. Prezes ZUS, tak samo jak Zakład, stwierdził, że nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności należności, ponieważ zobowiązany uzyskuje dochody miesięczne w wysokości 1.197,67 zł. Podkreślił, że okoliczności uzasadniające umorzenie należności muszą mieć szczególny charakter, a wystąpienia ich nie stwierdzono. Zdaniem tego organu wskazana przez stronę trudna sytuacja majątkowa nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na jej powszechny i skutkowy charakter. Przejściowe trudności finansowe nie stanowią przesłanki do umorzenia zadłużenia, ponieważ jest to sytuacja tymczasowa, mogąca w każdej chwili ulec zmianie. Uznanie takiej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania wszystkich płatników, obligowałoby wierzyciela do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których zobowiązani podnoszą trudną sytuację materialną. W skardze z dnia 6 lipca 2006r. K. J. utrzymywał, iż nie chodzi mu o umorzenie należności, a jedynie o rozpatrzenie sprawy w zakresie uregulowania przez niego przedmiotowego zadłużenia w 2003r., na co posiada stosowne potwierdzenia wpłat. Nawet, jeżeli dokonał wpłaty w niższej kwocie od należnej, to nastąpiło to wyłącznie z winy pracowników Zakładu. Skarżący podniósł, że gdyby Zakład naliczył prawidłowo składki, to taka kwota byłaby przez niego uregulowana w przeszłości, gdyż jego sytuacja finansowa wówczas była lepsza niż obecnie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji może uwzględnić skargę nawet wówczas, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Sąd, działając w myśl powyższego przepisu, przede wszystkim zwrócił uwagę na niezwykle istotną wadę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Otóż w dniu 13.04.2006r. wpłynęło do Zakładu pełnomocnictwo, którym K. J. upoważnił M. S. J. do reprezentowania go m. in. przed organami administracji państwowej, ZUS, sądami do składania dokumentów, odbioru dokumentów i korespondencji oraz dokonania innych czynności, które okażą się niezbędne przy realizacji tego pełnomocnictwa. Wobec tego zarówno Zakład, jak i Prezes ZUS, zobowiązani byli doręczyć wydane przez nich w niniejszej sprawie decyzje pełnomocnikowi, a nie bezpośrednio K. J., jak to uczynili, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji zaadresowane na niego i brak dowodu doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnieść to trzeba do doręczeń, mając na uwadze, że niedoręczenie pełnomocnikowi orzeczenia stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. i oznacza, że orzeczenie (decyzja) nie zostało skutecznie doręczone. Omówiona wadliwość ww. decyzji stanowi wystarczającą przyczynę wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Niemniej jednak, ażeby uniknąć powtórzenia błędów, jakie zostały popełnione przez Zakład i Prezesa ZUS, Sąd zwraca uwagę, iż nie wypełnili oni zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005r. sygn. akt III SA/Wa 2848/05. Sąd wskazał w sposób szczegółowy, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji i w szczególności nakazał rozważenie argumentów strony w świetle przesłanek umorzenia należności, zbadanie, czy w sprawie nie nastąpiło przedawnienie należności i czy są one wymagalne, zważywszy na twierdzenia skarżącego, iż należności uiścił w całości. Sąd poddał krytyce uzasadnienia tak decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając je za niewystarczające i niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócił też uwagę na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Związanie organu stanowiskiem sądu wynika z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niedopuszczalne jest zatem zignorowanie zaleceń sądu, a uczynił to w niniejszej sprawie Zakład w pełnym zakresie, zaś Prezes ZUS w nie mniejszym. Wbrew nakazowi Sądu Zakład w ogóle nie odniósł się do zarzutów przedawnienia należności i ich wymagalności. Nie rozważył sytuacji materialnej skarżącego w świetle wskazywanych przez niego możliwości płatniczych. Nie wyjaśnił, czy wobec niego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 31.07.2003r.", ale można domyślić się, że w bardzo ograniczonym, przez co niewystarczającym zakresie, odniósł się do nich stwierdzając, iż zobowiązany nie wykazał również okoliczności uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zważywszy na zalecenia WSA zawarte w ww. wyroku stwierdzić trzeba, że Zakład w sposób oczywisty je zignorował. Nie można też uznać, iż błędy Zakładu naprawił Prezes ZUS. Powtórzył on argumenty zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, uzupełniając swoje uzasadnienie jedynie o stwierdzenie, iż dokonane przez zobowiązanego wpłaty nie pokryły całości zadłużenia. Nie wykazał, w jakiej wysokości owo zadłużenie pozostało do uregulowania, co miało istotne znaczenie zważywszy, że skarżący twierdził, iż inna wysokość należności została wykazana w decyzji, a inna w tytułach wykonawczych. Sąd ma świadomość, że nie należy do właściwości sądów administracyjnych kontrola wymagalności należności z tytułu składek, ale nie do pogodzenia z porządkiem prawnym byłaby odmowa umorzenia należności, które uległy przedawnieniu lub zostały uiszczone, a więc nie istnieje obowiązek ich zapłacenia. W takich sprawach rolą orzekających w sprawie organów jest ustalenie, czy należności, co do których jest prowadzone postępowanie dotyczące ich umorzenia, w ogóle są wymagalne, czy też ze względu na ich niewymagalność postępowanie takie należy umorzyć. W ramach nałożonych na organy przepisami art. 8 i art. 9 k.p.a. obowiązków konieczne jest wyjaśnienie tych okoliczności w decyzji o umorzenie należności, jeśli strona na nie wskazuje, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organu jest bowiem odniesienie się do każdego podniesionego przez stronę argumentu, tymczasem w niniejszej sprawie zarówno Zakład, jak i Prezes ZUS, zupełnie zignorowali tę argumentację skarżącego, co jest niedopuszczalne. Tym samym uniemożliwiły też Sądowi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Jak już bowiem powiedziano, niedopuszczalne jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe. Nie do zaakceptowania jest też stanowisko Prezesa ZUS, z którego wynika, iż niedostarczenie przez zobowiązanego dowodów wpłat należności stało się przyczyną, dla której uznał on, że zaległości nie zostały w pełni uregulowane. Po pierwsze, skarżący nie zobowiązywał się do dostarczenia takich dowodów, a jedynie poinformował Zakład o ich posiadaniu. Po drugie, mogło być dla niego oczywiste, że skoro uiścił należności, na co posiada dowody, to są one również w dyspozycji Zakładu. Jeśli zaś Zakład widział potrzebę przedłożenia dowodów wpłat przez zobowiązanego, powinien go wezwać do wykonania tej czynności, a nie stawiać mu zarzut nieokazania stosownych dokumentów. Zauważenia wymaga też, że Prezes ZUS nie odniósł się do przesłanek umorzenia należności określonych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r., pomimo, iż nawiązał do nich Zakład. Nie wyjaśnił, czy znajdują one zastosowanie w sprawie, a jeśli tak, to czy zostały one w niniejszej sprawie spełnione czy nie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane są, zgodnie z wyżej przytoczonym art. 153 p.p.s.a., uwzględnić zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005r., sygn. akt III SA/Wa 2848/05. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.