III SA/Wa 2334/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant R.P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...)stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z (...) listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku L.M., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej - "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za zwłokę za okres od czerwca do września 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż wnioskodawczyni prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie handlu artykułami owocowo-warzywnymi i nie wywiązała się z opłacania składek za okres od czerwca do września 1999 r. Z oświadczeń skarżącej wynika, iż jej rodzina uzyskuje dochód w wysokości 849 zł, w tym z tytułu otrzymywanego wynagrodzenia i zasiłku rodzinnego, co musi wystarczyć na pokrycie kosztów utrzymania i wyżywienia rodziny. Organ zauważył ponadto, że zobowiązana wraz z mężem posiada zobowiązania z tytułu kredytów zaciągniętych w dwóch bankach, które są regularnie spłacane. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o ponowną i dogłębną analizę jej wniosku o umorzenie. Wskazała, iż jej aktualna sytuacja jest krytyczna. Aktualny dochód jej 3-osobowej rodziny wynosi 615 zł. Mąż wnioskodawczyni jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Z kolei córka bardzo często choruje. Korzystają w związku z tym z pomocy rodziny. Wnioskodawczyni zauważyła również, iż jej dalsze zatrudnienie w szpitalu jest niepewne, z uwagi na likwidację stanowisk pracy. Wyjaśniła ponadto, że kredyty, które była zmuszona zaciągnąć na spłatę długów bieżących, zakup opału i naprawę instalacji ogrzewania, spłaca jej matka. Skarżąca wniosła o zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Decyzją z dnia (...)stycznia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...)listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Wskazał, iż z przedstawionej dokumentacji wynika, że zobowiązana osiąga stały dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę i regularnie spłaca zaciągnięte kredyty. W związku tym, z uwagi na brak nowych okoliczności mających wpływ na sposób załatwienia sprawy, sytuacja finansowa skarżącej nie przemawia za umorzeniem. We wniesionej skardze, L.M. ponownie przedstawiła trudną sytuację materialną, w której się znajduje. Wyjaśniła również przyczyny powstania zaległości. Wskazała, że pracuje jako sprzątaczka w szpitalu. Otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 650 zł netto, przy czym umowa o pracę wygasa 31 stycznia 2006 r. Skarżąca podniosła, iż organ nie odnosi się do jej argumentacji. Wyjaśniła, iż nie ma żadnego majątku oraz osiąga tak niski dochód, z którego nie jest możliwa egzekucja. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi ZUS. Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten rozpatrywany jest przez Prezesa ZUS, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej - "K.p.a.") dotyczących postępowania odwoławczego. Oznacza to, że wydając decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS związany jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w Rozdziale 2 Działu I K.p.a., w tym zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a. Ma zatem obowiązek prawidłowego zastosowania przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Decyzje Prezesa ZUS należy zaliczyć do decyzji, o których mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Z przepisu tego wynika zaś, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (podkreślenie Sądu). Podkreślić należy, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym, uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy (w tym przypadku Prezes ZUS) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w rozpoznawanej sprawie Prezes ZUS w ogóle nie przedstawił sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, nie dokonał jej analizy. Poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż z przedstawionej dokumentacji wynika, że zobowiązana osiąga stały dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę i regularnie spłaca zaciągnięte kredyty. W związku tym, z uwagi na brak nowych okoliczności mających wpływ na sposób załatwienia sprawy, sytuacja finansowa skarżącej nie przemawia za umorzeniem. Zgodzić się należy ze skarżącą, iż Prezes ZUS w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez nią okoliczności, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, iż Prezes ZUS nie odniósł się do przesłanek umorzenia zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s, - tj. całkowitej nieściągalności należności a także art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozp. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. - dotyczący szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie, mimo braku całkowitej nieściągalności, poprzestając na przywołaniu tych regulacji prawnych. Z kolei skarżąca wnosiła o umorzenie zaległości, z uwagi na okoliczności o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Powyższe narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot, do którego adresowana jest decyzja, ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydawał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.). W związku z tym, uzasadnienie decyzji powinno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony i wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście zarówno przepisu art. 28 ust. 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie organy wypełniają w toku postępowania, informując stronę o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw w postępowaniu, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. Pominięcie przez organ w zaskarżonej decyzji analizy przepisów art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a stanowiło naruszenie art. 9 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza również, że Prezes ZUS, nie umożliwił stronie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Naruszył tym samym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy treść art. 10 § 1 K.p.a., który wyraża ogólną zasadę czynnego udziału strony w każdym (podkreślenie Sądu) stadium postępowania oraz nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. Warto również zauważyć, że prawidłowe zastosowanie art. 10 K.p.a. ma szczególne znaczenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której organ administracyjny może naprawić wszelkie wadliwości, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego jest także istotne, gdyż okoliczność faktyczna - stosownie do art. 81 K.p.a., normującego przebieg prowadzonego przez organ administracyjny postępowania wyjaśniającego - może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Jest to szczególnie istotne w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o uznaniowym charakterze. Wezwanie przez Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów może doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej strony. Uchybienia powyższe stanowią więc naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie prowadzone przed Prezesem ZUS wadliwym. Ponadto za niewystarczające, z punktu widzenia prawidłowości wskazania podstawy prawnej, Sąd uznał zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji jedynie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Należało bowiem powołać również art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ZUS, obowiązany będzie do całościowej i wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącą zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu tej oceny, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających w konsekwencji zakończyć postępowanie w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Ponadto przed wydaniem decyzji Prezes ZUS obowiązany będzie umożliwić skarżącej wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.