III SA/Wa 2356/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Hanna Kamińska (spr.), sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Karolina Zawadzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2004r., Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 12 maja 2004 r. Pan K. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. Inspektorat w T. o umorzenie zaległych składek oraz należnych odsetek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Prośbę swoją uzasadnił tragiczną sytuacją życiową, w której znalazł się na skutek zbiegu nieszczęśliwych okoliczności, na które nie miał wpływu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w zw. z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił K. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres luty 1999 r. – sierpień 2000 r. W ocenie organu, skarżący nie spełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek, wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 sierpnia 2004 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że znajduje się tragicznej sytuacji finansowej, ponieważ ze względu na wiek i brak wykształcenia, nie może znaleźć zatrudnienia, zaś jego sytuacja życiowa ulega stałemu pogorszeniu. Zaległości powstały w wyniku nieszczęśliwego wypadku, który spowodował zatrudniony przez niego pracownik. Pomimo starań spłata zaległości nie jest możliwa, ponieważ cała czteroosobowa rodzina utrzymuje się z pensji żony (ok. 1000 zł) niewystarczającej nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w G., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2004 r. Zdaniem organu w analizowanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a także nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 28 ust. 3 a przywołanej ustawy, w którym ustawodawca przewidział możliwość umarzania – pomimo braku ich całkowitej nieściągalności – składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będącymi jednocześnie płatnikami tych składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. stwierdził, że ze względu na brak kwalifikacji i wiek znajduje się w tragicznej sytuacji życiowej i – w związku z tym – nie może znaleźć pracy i nie ma możliwości dokonania spłat ciążących na nim zaległości. Wniósł o "pozytywne rozpatrzenie wniosku". Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedstawił historię postępowania w sprawie wniosku K. M. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ZUS, podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z akt sprawy wynika, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sprawie z należytą starannością i dochowaniem reguł wymaganych w tym względzie, co nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści wydanych decyzji, zarówno z dnia [...] lipca 2004r. jak i z dnia [...] września 2004r., bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ustosunkował się do argumentów podniesionych przez skarżącego, nie podsumował i nie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie wskazał – w sposób wyczerpujący – przyczyny podjęcia kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia, ograniczając się do stwierdzenia, że K. M. nie spełnia ustawowych przesłanek do umorzenia należności z tytułu wpłat na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadnienie faktyczne decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie przedmiotowych decyzji nie zawierają wyżej wymienionych elementów. Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby następnie w oparciu o cały materiał dowodowy podjąć decyzję rozstrzygającą sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji (art. 7, 77 § 1 i 104 K.p.a.). Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego jest podstawą realizacji naczelnej zasady postępowania - zasady prawdy obiektywnej, co ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności zawartej, w art. 6 K.p.a. Działania te powinny znaleźć swój wyraz w treści decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 tej ustawy. Jak stwierdził NSA w wyroku z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt V SA 1611/00 pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w tym zakresie winny być przez organ orzekający z własnej inicjatywy uzupełnione, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto należy zauważyć, że stronie nie zostało zapewnione prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, zagwarantowane w art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie tego obowiązku ma bez wątpienia wpływ na wynika sprawy (wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt III SA 1095/99 czy wyrok NSA z 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1035/97). Przepis art. 10 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z treści § 2 tego artykułu wynika,że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W przedmiotowych aktach sprawy nie znajduje się takie oświadczenie strony, oraz brak jest dowodu, że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co daje podstawę do twierdzenia, że organ prowadzący postępowanie naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Należy również zwrócić uwagę, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Z treści pouczenia wynika, że zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dłużnik może wystąpić do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy o umorzenie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy właściwy jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. A zatem organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jego Prezes. Przepis art. 83 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi wyraźnie, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu jedynie prawo przyznawania świadczeń w drodze wyjątku na mocy art. 73 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy. Zdaniem Sądu art. 127 § 3 K.p.a. nie ma tu w ogóle zastosowania. Przepis ten dotyczy, bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministrów, którymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 5 § 2 pkt 4) są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną, nienależąca do kategorii organów personifikowanych, mieszczących się w pojęciu ministra. Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 K.p.a., to nie jest możliwe dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która pozwalałaby na objecie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych ( art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Należy wnioskować, iż decyzja z dnia 28 września 2004r. wydana została z naruszeniem art. 127 § 3 K.p.a. Przechodząc do rozważenia zagadnienia trybu zaskarżenia decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy przywołać treść art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w którym został unormowany tryb zaskarżania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast przepis art. 83 ust. 4 tej ustawy stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie nie przysługuje. Przepis ten nie wskazuje jednocześnie, jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla decyzji o umarzanie należności z tytułu składek, wniosek zaś, iż decyzje w tych sprawach są ostateczne jest nieuprawniony wobec przepisu art. 180 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, umieszczonego w Dziale III p.t. Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych. Według treści art. 180 § 1 K.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Także zgodnie z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza jedynie tryb ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te powinny być zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2002r. sygn. akt VSA 1573/01 – Lex 82685). W świetle tych rozważań uprawnionym wydaje się być wniosek, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 K.p.a. Przepisy te wprowadzają uregulowanie, zgodnie z którym, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji ( § 1) oraz że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy( § 2). Organy wyższego stopnia zostały wymienione w art. 17 K.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż wymienione w pkt 1 i 2 art. 17 ( jednostki samorządu terytorialnego i wojewodowie) organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną, niestanowiącą elementu administracji państwowej, jednakże obowiązek wynikający z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakazuje stosowanie do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego w oparciu o przepisy tego kodeksu należy określić właściwy dla ZUS organ wyższego stopnia, uprawniony do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Ustawa z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych wobec Zakładu. W art. 66 ust. 2 przewidziano, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami prawa sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej ( Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wynika, iż Zakład ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Wobec powyższych rozważań uprawnionym, zdaniem Sądu, jest stanowisko, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie dotyczące nie wykonywania decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku zapadło stosownie do postanowień art. 152 ww. ustawy.