III SA/Wa 2357/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Lubiński, sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2004r. skarżąca zwróciła się o umorzenie odsetek za zwłokę powstałych z tytułu nieuregulowania składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Zaległości te tłumaczyła trudną sytuacją materialną, związaną z pozostawaniem bez pracy po skomplikowanym złamaniu ręki. Mąż skarżącej również był bezrobotny, a finansowo pomagała im najbliższa rodzina. Kwotę zadłużenia spłaciła na ile było to możliwe. Nie posiadała żadnego majątku ani kosztowności, a jej stan zdrowia w chwili wniesienia wniosku uniemożliwiał podjęcie pracy. Wskazała, iż ma na utrzymaniu dwójkę dzieci. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o umorzenie i nie naliczanie odsetek. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i należnych odsetek za okres od października 2000r. do czerwca 2001r. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej u.s.u.s.), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na treść Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365; dalej rozporządzenie MGPiPS), która umożliwia we wskazanych przypadkach umorzenie należności wobec braku ich nieściągalności. Organ uznał, iż wobec skarżącej nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek. Nie została bowiem stwierdzona całkowita nieściągalność i nie wykorzystano wszystkich środków przymusowego dochodzenia należności. Ponadto nie udokumentowano w sposób dostateczny ważnego interesu strony zobowiązanej do opłacania należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ponowiła prośbę o umorzenie odsetek od zaległości oraz przedstawiła swoją ciężką sytuację życiową. Decyzją z [...] września 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie odmówił umorzenia należności z tytułu składek powtarzając uzasadnienie decyzji wydanej w I instancji. Wskazał, iż skarżąca nie udokumentowała w sposób dostateczny trudnej sytuacji materialnej. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podniosła, iż prośbę o umorzenie odsetek argumentowała swoją trudną sytuacją. W chwili wnoszenia skargi była bezrobotna, bez prawa do zasiłku, a stan jej zdrowia jeszcze bardziej się pogorszył. Klarowna sytuacja zadłużenia mogłaby jej pomóc w rehabilitacji i powrocie do normalnego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie dopuszczały możliwość umorzenia należności z tytułu składek w określonych sytuacjach. Pierwsza, wskazana bezpośrednio w treści art. 28 u.s.u.s. wiązała się z przesłankami nieściągalności należności wymienionymi w ust. 3 pkt1 – 6, druga wymieniona w ust 3a – dotyczyła jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jednakże dopuszczała w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, w tym wskazał przesłanki warunkujące umorzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z powyższym ocena wniosku umorzeniowego złożonego przez ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek, obejmować powinna badanie czy zachodzą w sprawie przesłanki ich nieściągalności, a jeśli takie nie występują - czy sytuacja wnioskodawcy pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS. Rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o wskazane kryteria będzie w znacznym stopniu opierało się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie wskazanych przesłanek i wybierając konsekwencje prawne tej sytuacji. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej powoływanej jako k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na tle powyższego Sąd wskazuje, iż podstawowym uchybieniem organu w rozpatrywanej sprawie było nie ustalenie faktycznego zakresu żądania skarżącej. Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2004r. skarżąca zwróciła się o umorzenie odsetek od zaległych składek, podczas gdy we wniosku z dnia 9 lipca 2004r., złożonym na formularzu, wskazała już na główne kwoty należności. Zauważyć jednakże należy, iż zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy jaki i skardze wniesionej do Sądu skarżąca jednoznacznie wniosła o umorzenie odsetek, a nie całych należności. Istniejące w tym zakresie wątpliwości organ powinien wyjaśnić w trakcie postępowania, a o wniosku skarżącej rozstrzygnąć zgodnie z jej faktycznym żądaniem – nie traktując go automatycznie jako wniosku o umorzenie całości należności z odsetkami, tak jak stwierdzono to w obu wydanych w sprawie decyzjach. Postępując w ten sposób organ nie podjął działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - przez co uchybił sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Sąd wskazuje, iż w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego szczególnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. – zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd zważył, że zarówno decyzja wydana w I jak i w II instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Organ nie odniósł w żaden sposób warunków umorzenia określonych w przepisach rozporządzenia MGPiPS do sytuacji skarżącej – opisanej we wniosku oraz wynikającej z poczynionych ustaleń i nie wskazał dlaczego sytuacja ta nie pozwala na umorzenie wnioskowanych należności. Nie wskazał tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazał także, że oceniał sytuację wnioskodawcy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Również rozstrzygając sprawę w II instancji organ nie uzasadnił prawidłowo wydanej decyzji. Organ ponownie nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej – zarówno wyrażonych we wniosku umorzeniowym jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie "zbycie" argumentów skarżącej nie jest zdaniem Sądu wystarczające jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia – a jak wspomniano wcześniej obowiązujące organ przepisy nakładały obowiązek przekonywania. Wskazać przy tym należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego - wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy – a wiec w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Z pewnością natomiast niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest prawie literalne powtórzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego w I instancji. Nie budzi bowiem zastrzeżeń, iż organ badający sprawę w II instancji może zgadzać się z argumentacją ocenianej decyzji. Nie oznacza to jednak, iż jest zwolniony z obowiązku sformułowania jakichkolwiek własnych wniosków. Z tych właśnie, wskazanych powyżej względów, wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszyły zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać również należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Organ uchybił bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono jej także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. W decyzji wydanej w II instancji wskazano natomiast, iż trudna sytuacja materialna skarżącej nie została dostatecznie udokumentowana. Sąd pragnie zaznaczyć, iż organ nie stworzył skarżącej szansy na właściwe, w jego ocenie, udowodnienie jej trudnej sytuacji, skoro wbrew ciążącym na nim obowiązkom nie zapewnił jej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Na tym tle ocenić należy, iż wydanie rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym ale jednocześnie w oparciu o ocenę całokształtu sytuacji skarżącej, przy jednoczesnym pominięciu jej udziału w postępowaniu było niemożliwe. Z tego właśnie względu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowiło o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.