III SA/Wa 2361/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 17 marca 2005 r. M. M. złożył w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie rolnicze, ze względu na brak dochodowości produkcji rolnej z powierzchni 2,6 ha, a w związku z tym, brak możliwości spłacenia należności z tytułu zaległych składek. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – określany dalej jako Prezes KRUS, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.) po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek i odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników, powstałej w okresie składkowym od I kwartału 2003 r. do I kwartału 2005 r. w wysokości 2.313,80 zł. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż " podejmując decyzję o odmowie umorzenia uwzględniono fakt, iż z Pana wniosku i wizytacji gospodarstwa nie wynika, iżby gospodarstwo dotknęły zdarzenia losowe", wskazał ponadto na obowiązek uiszczania kwartalnych składek na ubezpieczenie i dodał ,że " o ile dzierżawione użytki rolne ( łąki ) nie przynoszą Panu dochodu, może Pan rozwiązać umowę dzierżawy i tym samym uwolni się od obowiązku opłacania składek na rzecz KRUS w przyszłości." W dniu 16 maja 2005 r. M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że w chwili obecnej nie ma możliwości spłacenia zadłużenia względem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, że obecnie z łąk nie uzyskuje się dochodu, co z pewnością powinno być podstawą wydania decyzji o umorzeniu składek z powodu nie osiągania dochodów z tytułu uprawy tegoż gruntu. Skarżący wniósł o umorzenie składek wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] Prezes KRUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) stwierdził: " postanawiam odmówić umorzenia składek i odsetek". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że obowiązek ubezpieczenia, a tym samym obowiązek opłacania składek związany jest z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie z wysokością osiąganych dochodów a ponadto, wobec uzyskiwania dopłat bezpośrednich z ARiMR, rolnik ma możliwość , choćby w ratach, spłaty zadłużenia. Na powyższą decyzję M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł, że pozostaje w trudnej sytuacji materialnej ze względu na niemożność osiągnięcia dochodów z działalności rolniczej w prowadzonym przez niego gospodarstwie oraz zaprzeczył wizytacji prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie zaległych składek i odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Organu w sprawie nie zachodzą żadne nadzwyczajne okoliczności , które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na innych powodach niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako " p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy ( por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia tych należności należy do kompetencji Prezesa KRUS. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. ) - powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej, jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej jako "K.p.a." W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS jest zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Warunek taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 powołanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia, bądź odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia nie spełniają powyższych wymagań. Są one niezwykle lakoniczne. Organ pierwszej instancji ustosunkował się do twierdzeń Skarżącego trzema zdaniami o treści : "..z Pana wniosku i wizytacji gospodarstwa nie wynika, iżby gospodarstwo dotknęły zdarzenia losowe, ... Pan podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, więc ma obowiązek opłacania co kwartał należnych składek, z którego to obowiązku się nie wywiązuje,.... O ile dzierżawione użytki rolne ( łąki ) nie przynoszą panu dochodu, może Pan rozwiązać umowę dzierżawy i tym samym uwolni się od obowiązku opłacania składek na rzecz KRUS w przyszłości". Podobnie Organ drugiej instancji uzasadnił swoją decyzję trzema zdaniami o treści : " obowiązek ubezpieczenia i tym samym opłacania składek związany jest z faktem prowadzenia działalności rolniczej, a nie z wysokością osiąganych dochodów", następnie " nie osiąganie więc dochodów z gospodarstwa nie zwalnia Pana z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne" oraz " obecnie, wobec uzyskiwania dopłat bezpośrednich z AR i MR, ma Pan możliwość, choćby w ratach, spłaty zadłużenia" W uzasadnieniach brak jest więc jakiejkolwiek indywidualizacji rozpatrywanej sprawy, poprzez odniesienie się do wyników przeprowadzonego postępowania. Respektując prawo Prezesa KRUS, działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę, odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego i wyjaśniając powody, dla których podjęto rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia. W ocenie Sądu, Prezes KRUS nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. Podkreślić należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie ma analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, mimo iż w tym zakresie przeprowadzono wizytację w gospodarstwie Skarżącego. Organ nie wyjaśnił czy Skarżący uzyskuje dopłaty bezpośrednie z ARiMR, nie ustosunkował się do stwierdzenia, że Skarżący nie posiada żadnych budynków gospodarczych i maszyn rolniczych, ani nie wyjaśnił sytuacji materialnej Skarżącego, w tym zwłaszcza jego źródeł utrzymania. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić trzeba, iż celem uzasadnienia decyzji jest umożliwienie skarżącemu stwierdzenie, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Sąd wskazuje również, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. Poza tym, lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie został zebrany materiał dowodowy. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady postępowania przeprowadzonego przez organ. Uchybia ono bowiem treści art. 10 § 1 K.p.a. - wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację, w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie stronie nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, jak również możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów , pomimo obowiązku wynikającego z powołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Za wadliwe sformułowanie Sąd uznał również rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygniecie Prezesa KRUS powinno bowiem odpowiadać treści art. 138 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W świetle powyższego, rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji o treści :" postanawiam odmówić umorzenia składek i odsetek", nie mieści się w granicach wyznaczonych przez wyżej powołany przepis. Skoro bowiem w świetle tak sformułowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w pierwszej instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie, a nie stwierdzać " postanawiam odmówić umorzenia składek i odsetek". Mając na uwadze powyższe ,Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości.