III SA/Wa 2364/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Katarzyna Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2004r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 15 kwietnia 2004 r. pani H. D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zadłużenia z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od września do grudnia 2003 r. Uzasadniając prośbę opisała przyczyny powstania zadłużenia, przedstawiła swoją sytuację finansową i rodzinną oraz wskazała, iż przez trzynaście lat regularnie opłacała składki. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.s.u.s., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 kwietnia 2004r., orzekł o odmowie umorzenia należności. W uzasadnieniu, w oparciu o art. 24 ust. 2 i art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. Zakład wskazał, co w rozumieniu u.s.u.s. jest należnością z tytułu składek oraz przywołał przesłanki, których zaistnienie warunkuje umorzenie tych należności. Odnosząc się do wniosku strony stwierdził, iż w kontekście obowiązujących przepisów prawa, trudna sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie wypełnia przesłanek zawartych w art. 28 u.s.u.s. i nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku. Zakład podniósł również, że istnieje ustawowy obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym nieuregulowanych składek. Okres dochodzenia należności, licząc od terminu wymagalności, wynosi 10 lat (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). Uznał, że z uwagi na niewykazanie ważnego interesu przemawiającego za umorzeniem - stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej powoływanego jako rozporządzenie wykonawcze, w związku z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. nie ma podstawy do umorzenia należności. Pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. strona zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Opisała ponownie swoją sytuację rodzinną i finansową podając przyczyny zakończenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Podniosła ponadto, iż nie osiągała wysokich dochodów z prowadzonej działalności ze względu na ubóstwo społeczeństwa wiejskiego. Jej syn nie otrzymał dyplomu ukończenia studiów z uwagi na zaleganie z czesnym za szkołę i ma teraz kłopoty z przyjęciem do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej powoływanej jako k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż p. H. D. jest właścicielką nieruchomości oraz otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych. Spłata przez nią istniejącego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy nie spowoduje utraty środków niezbędnych dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych, brak jest zatem podstaw do umorzenia zadłużenia. W skardze na tę decyzję p. H. D. wniosła o umorzenie jej zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek na kwotę 878,09 zł. Powtórzyła argumentację zawartą w swoich wnioskach oraz podała, iż nieruchomość , której jest właścicielką wymaga generalnego remontu, na który ją nie stać. Skarżąca wskazała nadto, iż często brakuje jej na chleb oraz lekarstwa i nie jest w stanie zapłacić swego zadłużenia. Zalega również z opłatami za energię, wodę, podatek od nieruchomości. Od lutego 2005r. pozostanie bez żadnych środków do życia, gdyż nie otrzymała ani renty, ani emerytury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek skarżącej o umorzenie jej zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek nie może być – z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe – przez Sąd uwzględniony. Przypomnieć także należy, iż celem ustawodawcy było, aby – poprzez zmianę właściwości sądów – wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw dostępne na www.sejm.gov.pl). Nadto w przedmiotowej sprawie kontrola dokonywana przez sąd administracyjny musi uwzględniać fakt, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego – wystąpienie przesłanki określonej w ustawie nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być ( podkreślenie Sądu) umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 – 4. W tych ostatnich przepisach oraz rozporządzeniu wykonawczym określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w przedmiotowej, będzie zatem polegała przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd sprawdzi, czy organ nie pozostawił poza swoim rozważaniami argumentów podniesionych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Trzeba ponadto podnieść, że należyte uzasadnienie wydanej decyzji – również na gruncie procedury administracyjnej ogólnej – służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i 11 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, uzasadnienia obu wydanych w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej decyzji naruszają art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. Organ w pierwszej z wydanych w sprawie decyzji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż trudna sytuacja finansowa oraz brak środków na pokrycie zadłużenia nie wypełnia przesłanek, o których mowa w art. 28 u.s.u.s., także wskazania, że strona nie wykazała ważnego interesu przemawiającego za umorzeniem zawartego w § 3 rozporządzenia wykonawczego. W zaskarżonej decyzji stwierdzono tylko, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości oraz otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych wobec czego spłata przez zobowiązaną istniejącego zadłużenia (...) nie spowoduje utraty środków niezbędnych dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. W szczególności organ nie odniósł się do podanych przez stronę okoliczności dotyczących jej sytuacji finansowej i rodzinnej. Nie wziął ponadto pod uwagę, iż zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem czasowym przyznawanym na określony okres, co oznacza, że po upływie terminu jego pobierania sytuacja skarżącej pogorszy się. Nie dokonał także oceny stanu posiadanej przez skarżącą nieruchomości. Wskazane wyżej wady decyzji nie były jedynymi naruszeniami prawa w tej sprawie. Naruszona została również jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ przed wydaniem decyzji zarówno w I jak i w II instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie podkreśla się, iż strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (W. Dawidowicz, postępowanie administracyjne, str. 94 – za B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 2004 – wydruk z systemu Legali, komentarz do art. 10, pkt 3). Sąd podzielił ten pogląd i uznał, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście wadliwości uzasadnień wydanych w sprawie decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy zagwarantować stronie możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. W tych warunkach Sąd, na podstawie art. 132 w związku z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.