III SA/Wa 2367/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 28 marca 2006 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego J. K. o umorzenie zaległości z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Skarżący wyjaśnił, że zaległość powstała wskutek błędnej informacji udzielonej przez biuro podatkowe. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, argumentując że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.). W stosunku do Skarżącego nie prowadzono jeszcze postępowania egzekucyjnego, stąd też nie można stwierdzić braku majątku, z którego można by należności z tytułu składek egzekwować. Zakład stwierdził ponadto że w sprawie nie wykazano istnienia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.). Nie udokumentowano bowiem okoliczności uniemożliwiających spłatę zadłużenia z powodu choroby zobowiązanego lub członków jego rodziny. Nie stwierdzono również poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Poza tym Skarżący ujawnił majątek podlegający egzekucji (świadczenie z ubezpieczenia społecznego), a także mogący stanowić podstawę do zabezpieczenia należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł że dostarczył dokumenty mające świadczyć o jego trudnej sytuacji finansowej. Podkreślił że jego żona choruje przewlekle na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze oraz stawy. Na ich utrzymaniu pozostaje bezrobotny syn. Skarżący znaczne kwoty wydatkuje na leki. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając że nie znalazł okoliczności uzasadniających jej uchylenie w całości bądź w części. W skardze na tę decyzję Skarżący podniósł, że opłacenie zaległych składek pozbawiłoby jego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący posiada inne jeszcze zaległości (banki). Powtórzył że znaczne kwoty przeznacza na zakup leków. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. W decyzji wydanej w pierwszej instancji Zakład stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki warunkujące umorzenie zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Tymczasem organ nie ustalił faktycznej sytuacji finansowej Skarżącego i jego rodziny, na którą oprócz wysokości osiąganych dochodów wpływ ma również wielkość stałych obciążeń (np. opłaty za wodę, energię elektryczną, telefon, gaz, leki). Nie rozważył mianowicie jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje (wysokość wpływów pomniejszona o niezbędne koszty utrzymania), oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę (przy uwzględnieniu okoliczności, iż na utrzymaniu Skarżącego pozostaje bezrobotny syn), a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Organ pominął również całkowicie kwestię ciążących na Skarżącym zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów. Ograniczył się w tym zakresie jedynie do wymienienia dostarczonych przez niego dokumentów obrazujących wysokość miesięcznych rat spłacanych kredytów, tj. poleceń przelewu (Lukas Bank SA, AIG Bank Polska SA, GE Money Bank SA) oraz umowy kredytu mieszkaniowego "Własny Kąt". Organ nie ustosunkował się także do argumentacji Skarżącego zawartej we wniosku o umorzenie, iż zaległość z tytułu składek powstała wskutek błędnej informacji udzielonej przez biuro podatkowe. Podnieść w tym miejscu należy, iż nawet gdyby okoliczność ta nie znalazła uznania organów, to jednak jej ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., uznać należy jednozdaniowe stwierdzenie organu, iż w toku postępowania nie udokumentowano okoliczności uniemożliwiających spłatę zadłużenia z powodu choroby Skarżącego lub członków jego rodziny. Po pierwsze, ustalenie stanu faktycznego należy do obowiązków organów prowadzących postępowanie i w ramach tych obowiązków organy mogą zażądać od strony przedstawienia posiadanych przez nią dokumentów, co też Zakład uczynił wzywając Skarżącego pismem z dnia 5 kwietnia 2006 r. do nadesłania m. in. dokumentów dotyczących przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Po drugie, w wykonaniu tego wezwania Skarżący dostarczył dwa zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że pozostaje on w stałym leczeniu (zaświadczenia wystawione przez specjalistę urologa i specjalistę medycyny ogólnej i rodzinnej). Po trzecie, przy tak sformułowanym wezwaniu Skarżący miał prawo przypuszczać, że przedłożone przez niego zaświadczenia w dostateczny sposób udokumentują ową "przewlekłość" schorzeń (nota bene takiego określenia użyto w zaświadczeniu z dnia 12 kwietnia 2006 r. k. 27). Skoro więc organ uznał je za niewystarczające powinien był skierować kolejne wezwanie, wskazując przy tym konkretnie dokumenty, które w jego przekonaniu mają znaczenie w sprawie. Strona nie musi bowiem domyślać się, o jakie dokumenty chodzi organowi. Rozważając natomiast zaistnienie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, stwierdził jedynie, iż okoliczności te nie występują. Konstatując zaś że Skarżący ujawnił majątek podlegający egzekucji (świadczenie z ubezpieczenia społecznego, majątek ruchomy i trwały), a także mogący stanowić podstawę do zabezpieczenia należności Zakład nie wskazał jednocześnie, o jaki konkretnie majątek chodzi. Nie ustalił ponadto czy majątek ujawniony w kwestionariuszu o stanie majątkowym (k. 23 i n.) obciążony został zastawem bądź hipoteką. Natomiast w II instancji, Prezes Zakładu stwierdził, iż że nie znalazł okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji pierwszej instancji w całości bądź w części. W świetle powyższego należy wyjaśnić, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w I instancji. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż brak jest podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji. Nie zwalnia go to bowiem od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 K.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu K.p.a. Tym bardziej że organ odwoławczy uzupełnił materiał w sprawie, wzywając w tym celu Skarżącego do dostarczenia dodatkowych dokumentów z których wynikać będzie że uzasadnionym jest podjęcie decyzji o umorzeniu zadłużenia (k. 36). W odpowiedzi Skarżący złożył nieznane dotychczas organom zaświadczenie lekarskie oraz książeczkę chorego na cukrzycę - wystawione na nazwisko A. K., zaświadczenie o leczeniu Skarżącego w Poradni Zdrowia Psychicznego oraz decyzję o utracie przez P. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym Zakład nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Zdaniem Sądu, ten błąd mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia Zakładu, przy czym, jak już wyżej wskazano, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.