III SA/Wa 2380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Radosław Teresiak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Gurba, sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. M. (dalej "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: "SKO") z dnia [...] maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiające wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o określonej treści: "A. R. Wójt Gminy P. zaświadcza, że posługuje się fałszywym numerem ewidencyjnym działki ewidencyjnej 200/19 (sfałszowano nr 200/10), mającym określać prawa własności J. M. Zaświadcza, że posiada Opinię nr HL - I - 1285/15 Komendy Wojewódzkiej Policji w R. Laboratorium Kryminalistyczne z dnia 4 listopada 2015 r., która fakt fałszerstwa potwierdza". Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż żądanie Skarżącego zostało sformułowane w oparciu o dokument (opinię) wydaną przez Komendę Wojewódzką Policji z siedzibą w R. Laboratorium Kryminalistyczne z dnia 4 listopada 2015 r. Odwołując się do art. 218 K.p.a. organ stwierdził, że może wydać zaświadczenie na podstawie prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Za niedopuszczalne uznał potwierdzenie faktów lub stanu prawnego na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę. Organ wskazał również, że przedłożona opinia nie przesądziła jednoznacznie faktu fałszerstwa. Na ww. postanowienie Skarżący złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. gdyż organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Skarżącego, wątpliwości powinny być należało usunąć przez powołanie kolejnego biegłego oraz zabezpieczenie innych dokumentów. Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia oraz o wyłączenie Wójta Gminy P. i przekazanie sprawy do rozpatrzenia innemu organowi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy P. Organ II instancji wskazał, że wydanie zaświadczenia stanowi jeden z rodzajów działania organów administracji publicznej i jest czynnością materialno - techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Przez wydanie zaświadczenia konkretny organ administracji publicznej poświadcza urzędowo znane mu na podstawie prowadzonych przez siebie ewidencji i rejestrów i innych będących w jego posiadaniu dokumentów określone fakty lub stany prawne. Nie podlegają rozstrzygnięciu jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Zaświadczenie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych. Ponadto wskazano, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów działu II (rozdziału 4) K.p.a. Wójt Gminy P. nie mógł zatem wydać zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści na podstawie przedstawionej przez niego dokumentacji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada tzw. słusznego interesu obywatela) uznano, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest prowadzone postępowanie dowodowe i wyjaśniające, tak jak w przypadku typowego postępowania administracyjnego (wydanie decyzji administracyjnej) przez co powołanie biegłego nie było zasadne. Odnosząc się do wniosku Skarżącego o wyłączenie Wójta Gminy P. od załatwienia sprawy wydania zaświadczenia i wyznaczenie innego organu do przeprowadzenia tego postępowania SKO wyjaśniło, iż instytucja wyłączenia organu (co następuje z mocy prawa w sytuacjach ściśle określonych w art. 25 § 1 K.p.a.) ma na celu zachowanie obiektywizmu i wyeliminowanie ewentualnej stronniczości tego organu przy rozstrzyganiu sprawy administracyjne, a więc w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych. Powyższe nie dotyczy wydawanie zaświadczeń. Ponadto do sprawy z zakresu wydawania zaświadczeń, które mogą być wydane wyłącznie na podstawie ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu konkretnego organu administracji, nie było podstaw do wyznaczenia innego organu, niedysponującego stosownymi danymi. Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi odniósł się do spraw własnościowych, opisując dokumenty świadczące o jego stanie majątkowym w stosunku do gruntów położonych w P., tj. akt własności, księga wieczysta, mapy geodezyjne, rejestry pomiarowe, zmiany w ewidencji gruntów, sprawy związane z dziedziczeniem nieruchomości, wskazując na zasadność skorygowania danych przez Wójta, który posiadał dokumenty potwierdzające określone fakty lub stany prawne. W ocenie Skarżącego treść konkretnego zaświadczenia jest zależna od danych, którymi organ dysponuje. Skarżący zarzucił pominięcie okoliczności posługiwania się niewłaściwym oznakowaniem działki ewidencyjnej nr 200/19 (niewyodrębnionej prawnie). Podsumowując Skarżący stwierdził, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 26 § 2 i art. 217 § 2 K.p.a. Sprawa powinna być wyjaśniona i załatwiona przez organ w wyższego stopnia, który powinien mieć możliwość wyznaczenia do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Podkreślić, iż przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów, będących w dyspozycji organu. Organ mógł zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Ponadto przepisy o wyznaczeniu innego organu lub organu wyższego stopnia do przeprowadzenia postępowania o wydanie zaświadczenia nie znajdowały zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy Wójt Gminy P. był uprawniony do wydania skarżącemu zaświadczenie o następującej treści: "A. R. Wójt Gminy P. zaświadcza, że posługuje się fałszywym numerem ewidencyjnym działki ewidencyjnej 200/19 (sfałszowano nr 200/10), mającym określać prawa własności J. M. Zaświadcza, że posiada Opinię nr HL - I - 1285/15 Komendy Wojewódzkiej Policji w R. Laboratorium Kryminalistyczne z dnia 4 listopada 2015 r., która fakt fałszerstwa potwierdza". W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że wydanie rzeczonego zaświadczenia nie było możliwe w świetle przepisów Działu VII k.p.a. Podobnie, brak jest podstaw do przyjęcia, że Wójt był wyłączony od załatwienia sprawy wydania przedmiotowego zaświadczenia. Zgodnie z 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl zaś art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl zaś art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należy dodać, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W świetle powyższych regulacji należy przyjąć, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16, CBOSA). Innymi słowy, zaświadczenie nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie ma więc charakteru prawotwórczego, ani interpretacyjnego, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie tworzy nowej sytuacji prawnej (por. np. K. Zalasińska, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2017, wyd. 23, Nb 4 do art. 217). Przenosząc te ustalenia na grunt niemniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wójt nie był uprawniony do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Skarżący, składając podanie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, w istocie domagał się nie potwierdzenia tego, co wynika z rejestrów będących w posiadaniu Wójta, ale rozstrzygnięcia przez Wójta kwestii dotyczących rzekomych niezgodności tych rejestrów wobec domniemanego fałszerstwa numerów działek znajdujących się w ramach nieruchomości należących do skarżącego. Tego rodzaju żądanie w sposób oczywisty przekracza, opisane wyżej, ramy postępowania o wydanie zaświadczenia. Powołane w skardze dokumenty, tj. notatka służbowa (k. 5) oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. I Ns 125/06 (k. 6), akt własności ziemi z dnia 3 lipca 1975 r. (k. 7) i dwie mapy sytuacyjne (k. 8 i 9) nie mogły doprowadzić do wydania odmiennego rozstrzygnięcia. Z notatki wynika w szczególności, że skarżący został pouczony, iż kwestie ewentualnych niezgodności stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanie prawnym winien wyjaśnić w Starostwie Powiatowym w P. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące orzekania w sprawie przez organ podlegający wyłączeniu. Przede wszystkim, trafnie przyjęło SKO, że do postępowania o wydanie zaświadczenia nie znajduje w ogóle zastosowania instytucja wyłączenia organu (art. 25 k.p.a.). Po pierwsze, organ nie rozstrzyga tu sprawy administracyjnej (w znaczeniu materialnym), a jedynie potwierdza to, co wynika z posiadanych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Po drugie, w omawianym przypadku bezprzedmiotowe wydaje się wskazywanie do rozpoznania sprawy innego organu, skoro chodzi o dane będące w posiadaniu organu, który miałby być wyłączony, a nie dane, będące w posiadaniu organu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia. Nawet jednak gdyby przyjąć, że instytucja wyłączenia organu, przewidziana w art. 25 k.p.a., znajduje zastosowanie do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, to z akt sprawy nie wynika, aby wobec Wójta Gminy P. ujawniły się okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie. W szczególności brak danych wskazujących na to, aby sprawa wydania przedmiotowego zaświadczenia dotyczyła interesów majątkowych osoby piastującej funkcję Wójta lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Uzupełniająco dodać należy, że do piastuna organu nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące wyłączenia pracownika (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 3379/15, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.