III SA/Wa 240/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra, Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14.04.2005 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...]listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 28 ust 2 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku L. K. – skarżącego w niniejszej sprawie, odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2000 r. do sierpnia 2004 r. w łącznej kwocie 4.154,03 zł obejmującej również odsetki oraz koszty egzekucyjne i manipulacyjne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia faktu całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a wnioskodawca nie wykazał swojego ważnego interesu w tym, aby umorzyć te należności. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż jego sytuacja materialna uległa pogorszeniu. Wyjaśnił, że w październiku 2004 r. po zamknięciu firmy, którą prowadził, zarejestrował się jako bezrobotny w Urzędzie Pracy, a zasiłek dla bezrobotnych będzie jedynym źródłem utrzymania jego pięcioosobowej rodziny. Żona jest bowiem również bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Poinformował również, że wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu otrzymania zasiłku rodzinnego dla trojga dzieci w wieku szkolnym. Podsumowując stwierdził, iż brak środków finansowych nie pozwala mu na uregulowanie zaległych składek. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając, iż nadal brak jest podstaw do umorzenia należności oraz podtrzymując argumentację zawartą w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzja ta została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na swoją bardzo złą sytuację materialną. Dodał, iż jego żona od wielu lat jest bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Jedynymi źródłami utrzymania pięcioosobowej rodziny jest zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 480 zł oraz zasiłek w wysokości 193 zł otrzymywany z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na troje dzieci w wieku szkolnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko i uzasadniającą je argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazany przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z uwzględnieniem ust. 2- 4. Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, która otwiera możliwości uwzględnienia innych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w określonych sytuacjach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei przepis art. 32 u.s.u.s nakazuje, m.in. w zakresie umarzania składek na ubezpieczenie zdrowotne, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Niezależnie jednak o tego, czy chodzi o umorzenie należności dokonywane na podstawie art. 28 ust. 2 czy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w obu przypadkach ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, co znaczy, że organ ten, przy ustalonym stanie faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. O tym czy należności z tytułu składek powinny być umorzone rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może, ale nie musi – je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie obowiązek, umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.", ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego znaczenia, w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w przepisie § 3 powoływanego artykułu, zgodnie z którym to przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji, nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. W obu przypadkach uzasadnienie składa się praktycznie z jednego zdania i polega na tym, iż po wskazaniu, ze należność nie jest całkowicie nieściągalna, przytoczone zostało jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że wnioskodawca nie wykazał w pełni swojego ważnego interesu w tym , aby umorzyć tę należność. W uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek próby jego indywidualizacji, polegającej na odniesieniu się do wyników przeprowadzonego postępowania. Taki sposób uzasadniania polegający na użyciu rutynowego zwrotu, który pasowałby równie dobrze do wszystkich postępowań prowadzonych w zakresie umorzenia należności, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych, sprawia wrażenie, iż ustalenia dokonane w trakcie postępowania nie mają żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Stanowi to nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Respektując prawo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów, uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet w sytuacji, gdy byłaby spełniona została którakolwiek z przesłanek warunkujących to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia, a nie polegać na używaniu, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, "ogólnych formułek" wskazujących na brak zaistnienia przesłanek warunkujących potencjalną możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia Zaznaczyć przy tym należy, iż nie było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.