III SA/Wa 2401/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości Pismem z dnia [...]września 2004 r. zatytułowanym "odwołanie" A.K. - Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, zwróciła się do Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 30 września 2002 r. oraz od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 października 2003 r. wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła, iż spełnia przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", oraz przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie MGPiPS". Podała, iż z powodu odsetek od wymagalnego zadłużenia wobec budżetu i wobec kredytodawców narastają trudności finansowe jej rodziny i uniemożliwiają kontynuowanie działalności gospodarczej, stanowiącej jej jedyne źródło dochodów. Dodała także, iż rozmiar prowadzonej przez nią działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami jest mały i nie pozwala na utrzymanie rodziny, ze względu na brak pieniędzy na ciągłą niezbędną reklamę oraz, że w miarę swoich skromnych możliwości stara się spłacać zadłużenie, jednakże dopiero poszerzenie działalności, przy jednoczesnym ulżeniu w zaległych płatnościach, pozwoli na realne spłacanie i stopniowe zmniejszanie zobowiązań. Następnie w szczegółowy sposób wyjaśniła przyczyny swoich trudności finansowych oraz opisała sytuację rodzinną. W ocenie Skarżącej, przedstawione przez nią okoliczności wykazują, iż nie jest w stanie spłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, a zwłaszcza pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Pismem z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Skarżącą o konieczności złożenia stosownych dokumentów oraz o tym, iż jej odwołanie z dnia [...] września 2004 r. zostanie potraktowane jako ponowny wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wskazane w sentencji decyzji poszczególne miesiące okresu obejmującego lata 2000-2004. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż podniesione we wniosku Skarżącej argumenty nie świadczą, iż występujące trudności finansowe, jak i zdrowotne, mają charakter stały i mogłyby stanowić przesłanki określone w rozporządzeniu MGPiPS. Brak jest również podstaw do uznania należności za całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w trybie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ zadłużenie to objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego L., które nie zostało zakończone. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodał także, iż fakt posiadania zadłużenia wobec innych wierzycieli nie uzasadnia nieopłacania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto wskazał, iż nie upłynął jeszcze okres, w którym należności z tytułu składek będą mogły być dochodzone, a jedyną ulgą, która w tej sytuacji może być zastosowana jest rozłożenie spłaty zadłużenia na raty, których wysokość może zostać dostosowana do możliwości finansowych Skarżącej. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym nie zgodziła się z rozstrzygnięciem podjętym przez organ pierwszej instancji oraz podtrzymała swój wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. W obszernym uzasadnieniu przytoczyła argumentację przemawiającą za pozytywnym rozpatrzeniem jej wniosku. Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 647/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r., z powodu naruszenia przepisów dotyczących właściwości. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia [...] grudnia 2004 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] maja 2006 r., działając na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - w części dotyczącej uzasadnienia odmowy. Jednocześnie powołując się na art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zmienił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. w części dotyczącej okresu i kwoty należności z tytułu składek, podając okresy i kwoty odnoszące się do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz wskazując, iż brak jest zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, iż z analizy sprawy wynika, że Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, a zatem trudno stwierdzić, iż nie dysponuje żadnymi dochodami, z których mogłaby regulować należności. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa ZUS, brak jest podstaw do uznania należności jako całkowicie nieściągalnych i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Prezes ZUS stwierdził ponadto, iż z przedstawionej przez Skarżącą sytuacji nie wynika, aby zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia MGPiPS. Ponadto Prezes ZUS wskazał, iż nawet jeżeli w ocenie Skarżącej dochody jej rodziny nie są wysokie, nie stanowi to podstawy do umorzenia zadłużenia. Natomiast z faktu, iż Skarżąca rozpoczęła spłatę zadłużenia można wnosić, iż stan jej finansów uległ poprawie. Zdaniem Prezesa ZUS, umorzenie zaległości może mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach i nie może nastąpić tylko dlatego, że przez pewien okres czasu osoba zobowiązana do uregulowania tych zaległości znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Prezes ZUS podkreślił, iż w myśl przepisów u.s.u.s., nawet jeżeli zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie, nie oznacza to, że zadłużenie musi być umorzone. Rozpatrując wniosek płatnika składek o umorzenie bierze się pod uwagę nie tylko możliwości płatnicze osoby zobowiązanej, ale także stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ponadto wyjaśnił, iż kwota i okres zadłużenia uległy zmianie z uwagi na fakt, że Skarżąca przystąpiła do spłaty zaległości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne wraz odsetkami za wskazane przez nią okresy. W przypadku zaś odmowy umorzenia zaległych składek, prosi o umorzenie odsetek. Wskazała także, iż domaga się podjęcia decyzji uwzględniającej rzeczywistą sytuację, zgodnie dokonanymi wpłatami i wynikami kontroli. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, iż z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w jej firmie wynikało, że na poszczególnych kontach figurowała nadpłata, czego nigdy nie wzięto pod uwagę domagając się od niej wpłat za składki, które zostały przez nią już zapłacone. Następnie wskazała przykłady takich działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a więc domagania się przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zapłaty zaległości, które w jej ocenie już nie istnieją. Wyjaśniła, iż w dniu [...] listopada 2003 r. złożyła podanie w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, a następnie wobec niewydania decyzji w tej sprawie złożyła pismem z dnia [...] września 2004 r. odwołanie do Sądu Rejonowego w L. - [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które to odwołanie nigdy do Sądu nie dotarło. Ponadto, w ocenie Skarżącej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych potraktował składane przez nią podania wyjątkowo nierzetelnie, bez zbadania sprawy, uzgodnienia sald mimo wielu jej podań i pism. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie należy jednak wskazać, iż jak wynika z treści skargi, Skarżąca zwróciła się do Sądu o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, a w razie odmowy ich umorzenia prosiła o umorzenie odsetek naliczanych od tych składek. Można więc z tego wnosić, iż oczekuje ona od Sądu pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w postaci umorzenia całości lub części, objętego jej wnioskiem, zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym miejscu trzeba więc wyjaśnić, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl), wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter zasadniczy w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa ZUS nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji (w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezes tego Zakładu), co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jak zdaje się tego oczekiwać Skarżąca. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2006 r. Nie może natomiast orzekać za organ administracyjny w sposób merytoryczny, przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Ta sfera działania nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Powracając zaś do zaskarżonej decyzji, w rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu została poddana decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzja ta została wydana w rezultacie rozpoznania złożonego w ustawowym terminie wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Taki tryb postępowania wynika z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Stosownie do tego przepisu, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Z kolei art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań o decyzji. Wynikający z powołanych wyżej uregulowań nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza, iż rozpoznając złożony przez Skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS mógł wydać jedynie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Analizując w kontekście powyższych przepisów zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2006 r. należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji składa się z dwóch elementów. Z jednej strony Prezes ZUS powołując się na art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy uzasadnienie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r., a z drugiej strony w tej samej decyzji, wskazując na art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. zmienił powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części dotyczącej okresu i kwoty należności z tytułu składek. W świetle obowiązujących przepisów rozstrzygnięcie takie jest niedopuszczalne. Przede wszystkim należy wskazać, iż wydana w sprawie umorzenia należności z tytułu składek decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004r. nie jest decyzją, o której mowa w powoływanym przez Prezesa ZUS art. 83a ust. 2 u.s.u.s., bowiem przepis ten dotyczy jedynie decyzji, o których mowa w art. 83 ust. 2 tej ustawy, a więc tych w stosunku, do których przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Uwzględniając przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne do kategorii tej nie należy. Ponadto trzeba podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest jednym z przewidzianych w tej ustawie nadzwyczajnych trybów postępowania, którego celem jest wzruszenie decyzji ostatecznych. Postępowanie to jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do prowadzonego wcześniej postępowania w trybie zwykłym. Konsekwencją tego jest, m.in. to, że decyzja wydana na podstawie art. 154 § 2 k.p.a. jest decyzją wydaną w pierwszej instancji. Nie jest zatem możliwe i dopuszczalne jednoczesne prowadzenie postępowania w obu tych trybach i w konsekwencji wydanie jednej decyzji zawierającej zarówno element rozstrzygnięcia oparty na art. 138 k.p.a. (utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy), jak i art. 154 k.p.a - zmiana decyzji ostatecznej. Uruchomienie postępowania odwoławczego w wyniku skuteczne złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uniemożliwia jednoczesne zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 154 k.p.a. Wydanie więc w rozpatrywanej sprawie przez Prezesa ZUS rozstrzygnięcia opartego na art. 154 § 1 i § 2 k.p.a, w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiło rażące naruszenie art. 138 k.p.a., art. 154 k.p.a. oraz art. 83a ust. 2 u.s.u.s. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także na podstawie art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zaistnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS czyni przedwczesnym ocenę zasadności zarzutów Skarżącej i nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W tym stanie rzeczy zadaniem Prezesa ZUS będzie ponowne rozpoznanie wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz po przeprowadzeniu postępowania w sposób odpowiadający wymogom k.p.a., w zależności od dokonanych ustaleń, wydanie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a.