III SA/Wa 2402/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr (brak numeru) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości Wnioskiem z dnia [....] lutego 2006 r. M.S. – Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając wniosek podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Wraz z mężem utrzymuje się z sezonowej uprawy warzyw. Wyjaśniła, iż będąc płatnikiem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) chciała poprawić swoją sytuację materialną i dlatego zdecydowała się na podjęcie działalności gospodarczej, którą prowadziła w okresach od [...] września 1999 r. do [...] października 2000 r., a następnie od lipca 2002 r. do [...] grudnia 2004 r. Działalność tę musiała zakończyć ze względu na pogarszający się stan zdrowia. Oświadczyła także, iż przez cały ten czas opłacała składki na KRUS. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres od października 1999 r. do października 2000 r. oraz od lipca 2002 r. do grudnia 2004 r. w tym: z tytułu ubezpieczeń społecznych w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczeń zdrowotnych w łącznej kwocie [...] zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych przytaczając treść art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s. wskazał, iż obecny brak możliwości zapłaty składek nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań. Powołując się na art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s. wyjaśnił ponadto, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Konkludując Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż biorąc pod uwagę "okres zalegania", wiek oraz możliwości zarobkowania, umorzenie należności przypadających od Skarżącej byłoby przedwczesne. Podniósł także, iż umorzenie należności miałoby w przyszłości negatywny wpływ na zakres i wysokość świadczeń, jakie będą przysługiwały dłużnikowi z tytułu ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Skarżąca zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż ze względu na trudną sytuację materialną i zdrowotną, nie jest w stanie spłacić należności, nawet w rozbiciu ratalnym. Wskazała, iż nie stać jej na wykupienie leków, a ze względu na choroby, ani ona, ani jej mąż nie mają możliwości zarobkowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2006r. (bez numeru) utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, iż argumentacja powołana przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest już znana i nie ma wpływa na zmianę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Następnie Prezes ZUS omówił treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wskazał, że żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Stwierdził ponadto, iż nie występują także okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie MGPiPS". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dotyczące przyczyn niepowodzeń w prowadzonej działalności gospodarczej oraz trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, w której znalazła się wraz z rodziną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwości uwzględnienia innych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w określonych sytuacjach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei przepis art. 32 u.s.u.s. nakazuje, m.in. w zakresie umarzania składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o umorzenie należności, dokonywane na podstawie art. 28 ust. 2, czy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w obu przypadkach ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy, co znaczy, że organ ten, przy ustalonym stanie faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. O tym czy składki powinny być umorzone rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może, ale nie musi je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie obowiązek, umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu MGPiPS. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego znaczenia, w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż zarówno decyzja wydana w pierwszej, jak i w drugiej instancji nie zawierają prawidłowego uzasadnienia. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ustalić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. W decyzji wydanej w pierwszej instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych skupił się wyłącznie na przesłankach umorzenia należności, zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. stwierdzając, iż obecny stan braku możliwości zapłaty składek nie przesądza o trwałej nieściągalności składek, biorąc pod uwagę, przewidziany w art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s., termin przedawnienia należności z tytułu składek. Tymczasem ta grupa przyczyn umorzenia nie jest jedyną. Prawodawca przewidział bowiem także inne podstawy umorzenia należności z tytułu składek. Chodzi tu zwłaszcza o uregulowania zawarte w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia MGPiPS. Uregulowania te stwarzają podstawę prawną dla możliwości umorzenia należności z tytułu składek, ze względów na sytuację materialną, czy też zdrowotną zobowiązanego. Do takich właśnie względów nawiązywała Skarżąca w swoim wniosku o umorzenie należności z tytułu składek oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił, z jakich powodów poza nawiasem swoich rozważań pozostawił przesłanki wskazane w tych uregulowaniach. Z kolei organ odwoławczy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w przepisach w.w. rozporządzenia. Przedstawiając takie stanowisko nie odniósł się więc do treści przepisów stanowiących podstawę prawną do ewentualnego umorzenia należności z tytułu składek w zestawieniu ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie. W rozpoznawanej sprawie zabrakło ze strony organów orzekających jakiejkolwiek analizy sytuacji Skarżącej oraz podnoszonych przez nią argumentów, pod kątem zastosowania przepisów rozporządzenia MGPiPS. Taki sposób uzasadniania decyzji, a w istocie rzeczy brak tego uzasadnienia w powyższym zakresie, stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Respektując prawo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa tego Zakładu działających w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów, uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet w sytuacji, gdy zostałaby spełniona którakolwiek z przesłanek warunkujących to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia, a nie polegać na używaniu, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, "ogólnych formułek" wskazujących na brak zaistnienia przesłanek warunkujących potencjalną możliwość wydania decyzji pozytywnej dla strony. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie postępowania uchybiono treści art. 10 k.p.a. W nadesłanych Sądowi aktach sprawy brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego, iż przed wydaniem decyzji zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy umożliwiono Skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy zadaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie ponowne rozpatrzenie, na podstawie przepisów u.s.u.s. oraz rozporządzenia MGPiPS, wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek oraz, po przeprowadzeniu postępowania w sposób odpowiadający wymogom k.p.a., wydanie decyzji w tym zakresie, zawierającej prawidłowe uzasadnienie. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.