III SA/Wa 2402/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold - Rogiewicz, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W.S. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności byłego prezesa zarządu wraz ze spółką z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za marzec i kwiecień 2014 r. oraz umarzającej postępowanie za styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 2013 r. 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz W.S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.S. (dalej: "Skarżący", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowienie z dnia [...].06.2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności byłego prezesa zarządu wraz z R. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) za marzec i kwiecień 2014 r. oraz umarzającej postępowanie za styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 2013 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu PFRON", "organ I instancji") decyzją z dnia [...].02.2019 r. orzekł o odpowiedzialności Skarżącego jako byłego prezesa zarządu solidarnie za zaległości ze Spółką z tytułu wpłat na PFRON za okres 2014/03 i 2014/04 oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności Skarżącego jako byłego prezesa zarządu solidarnie za zaległości Spółki z tytułu wpłat na PFRON za okres: 2013/01 - 2013/05. Od ww. decyzji Strona wniosła odwołanie. Minister postanowieniem z dnia 27.06.2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...].02.2019 r. została wydana w wykonaniu postanowienia Ministra z dnia [...].12.2018 r. Rozstrzygnięciem tym organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...].05.2017 r. z uwagi na brak prawidłowego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odpowiedzialności Skarżącego jako byłego prezesa zarządu solidarnie za zaległości Spółki z tytułu wpłat na PFRON. Jak bowiem wynikało z akt sprawy, cała korespondencja w sprawie była kierowana na nieaktualny, ukraiński adres strony. Skoro zaś postępowanie nie zostało prawidłowo wszczęte, również i decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego. Stroną postępowania zakończonego postanowieniem Ministra z dnia [...].12.2018 r. był Skarżący, reprezentowany na etapie postępowania odwoławczego przez pełnomocnika. Dlatego też rozstrzygnięcie zostało wysłane na adres pełnomocnika. W wykonaniu tego postanowienia, Prezes Zarządu PFRON postanowieniem z dnia [...].12.2018 r. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności Skarżącego jako prezesa zarządu solidarnie za zaległości Spółki z tytułu wpłat na PFRON za okres od 2013/01 do 2013/05 oraz od 2014/03 do 2014/04. Zostało ono skierowane na polski adres Skarżącego, zamiast na adres jego pełnomocnika. O skutecznym wszczęciu postępowania można mówić tylko w razie doręczenia pełnomocnikowi strony postanowienia o wszczęciu postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro postępowanie nie zostało prawidłowo wszczęte, gdyż nie zostało ono doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, również decyzja prezesa zarządu PFRON z dnia [...].02.2019 r. nie weszła do obrotu prawnego. Brak przedmiotu zaskarżenia (decyzji), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jest przedmiotową przyczyną niedopuszczalności odwołania. W przywołanej na wstępie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący sformułował żądanie uchylenia postanowienia Ministra z dnia [...].06.2019 r. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 144 § 3 i § 5 w związku z art. 152a § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: "o.p."), 2) art. 138e § 3 w związku z art. 138 i § 2 o.p. poprzez uznanie, że Strona była reprezentowana w postępowaniu przez pełnomocnika jeszcze przed wszczęciem tegoż postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 1958/19, oddalił skargę. Sąd uznał, że w przypadku pełnomocnictwa szczególnego, zakres umocowania zostaje ograniczony przez wskazanie sprawy, w której ma działać pełnomocnik. W pełnomocnictwie jako zakres sprawy wskazano: "w sprawie mojej odpowiedzialności jako byłego prezesa zarządu R. sp. z o.o.". Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na szczególne okoliczności niniejszej sprawy związane z wcześniejszym uznaniem przez organ odwoławczy, iż postanowienie z dnia [...]. 03. 2017 r. wszczynające postępowanie nie zostało skutecznie doręczone Skarżącemu. Sąd I instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie Skarżący ujawnił przed organem w 2017 r. informację o ustanowieniu pełnomocnika. W związku z oceną prawną organu odwoławczego (wadliwe doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania) doszło do uchylenia skutków prawnych związanych ze wszczęciem postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, ocena prawna organu odwoławczego nie spowodowała jednoczesnego wygaśnięcia pełnomocnictwa ustanowionego przez Skarżącego. Wola Skarżącego została bowiem uzewnętrzniona organowi, a pełnomocnictwo nie zostało przez Niego odwołane. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 27 września 2023 r., III FSK 2375/21, uwzględnił skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługiwała ona na uwzględnienie w obszarze zarzutu naruszenia art. 138e § 3 o.p. poprzez przyjęcie/zaaprobowanie przyjęcia niedostatecznie precyzyjnego stanu faktycznego (w zakresie stanu rozpoznawanej sprawy), co stanowiło istotną przeszkodę w jego prawidłowej - nie ulegającej wątpliwości - subsumcji pod wymienioną normę prawa postępowania podatkowego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że tutejszy Sąd ponownie rozpatrując sprawę orzeka w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2023 r., III FSK 2375/21, z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. We wskazanym wyroku NSA, uchylając wyrok tutejszego Sądu z 19 grudnia 2019 r., III SA/Wa 1958/19, stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w obszarze zarzutu naruszenia art. 138e § 3 o.p. poprzez przyjęcie/zaaprobowanie przyjęcia niedostatecznie precyzyjnego stanu faktycznego (w zakresie stanu rozpoznawanej sprawy), co stanowiło istotną przeszkodę w jego prawidłowej - nie ulegającej wątpliwości – subsumcji pod wymienioną normę prawa postępowania podatkowego, co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zauważył, że - włączając w to postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia - w sprawie (czy też w określonym przedmiocie) toczyły się inne postępowania/inne postępowanie; nie jest dostatecznie (bez wątpliwości) wiadomo, czy organy administracji uznały te postępowania za zakończone czy też za etapy, części tego samego postępowania. Ponadto, na pewno nie wiadomo, czy dla tych postępowań organy zakładały "akta sprawy", o których mowa w art. 138e§ 3 o.p., lub czy były to akta jednej sprawy, a jeżeli tak, to kiedy je założono. Nie jest jasne: kiedy, w jakiej formie, w jakim postępowaniu lub na jakim etapie postępowania pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt sprawy; problemu nie załatwia sformułowanie o ujawnieniu informacji o ustanowieniu pełnomocnika, którym posłużył się Sąd pierwszej instancji. Ze sprawy można też wyinterpretować, że postanowienia doręczane były nietożsamym podmiotom (stronie – pełnomocnikowi ...). W przekonaniu NSA, powyższe wątpliwości stanu faktycznego – stanu sprawy – są uzasadnione i dotyczą istotnego problemu: występowania/ustanowienia pełnomocnika oraz, w tym kontekście, podmiotu, któremu, zgodnie z prawem, należało doręczać wydane rozstrzygnięcia. Brak dostatecznych, niewątpliwych ustaleń, stanowi istotną przeszkodę dla prawidłowej subsumcji prawa, dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. W doprowadzeniu w sprawie do stanu niewątpliwej zgodności z prawem mogą i powinny być pomocne uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: uchwała z dnia 25 kwietnia 2022 r., II FPS 1/22, uchwała z dnia 29 maja 2023 r., I FPS 2/23. Z uzasadnienia ww. wyroku, którym tutejszy Sąd jest związany, wynika, że, w przekonaniu NSA, w sprawie występują niewyjaśnione, istotne wątpliwości dotyczące stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wydania zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji. Bez wyjaśnienia tychże wątpliwości, jak zauważył NSA, rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe. Z uwagi na treść art. 138e § 3 o.p. w analizowanej sprawie niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy pełnomocnictwo złożone wraz z odwołaniem od decyzji z [...] maja 2017 r. przez pełnomocnika skarżącego może być uznane za pełnomocnictwo złożone do akt obecnie prowadzonej sprawy, tj. sprawy, w której organ I instancji wydał decyzję z [...] lutego 2019 r. Jak wskazał organ odwoławczy, decyzja wydana [...] lutego 2019 r. (od której niedopuszczalność odwołania stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu) wobec skarżącego z tytułu jego odpowiedzialności jako osoby trzeciej za zaległości R. sp. z o.o. z tytułu wpłat na PFRON za marzec i kwiecień 2014 r. jest drugą w tym zakresie. Pierwsza decyzja została wydana [...] maja 2017 r., jednakże z uwagi na wadliwe wszczęcie postępowania w sprawie (kierowanie korespondencji na nieaktualny adres skarżącego), Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania od tej decyzji, przy czym w postępowaniu odwoławczym skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ odwoławczy wywodzi z faktu reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym, które toczyło się wskutek odwołania złożonego przez skarżącego od pierwszej decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2017 r., że organ I instancji winien był skierować postanowienie o wszczęciu postępowania (ponownego) do profesjonalnego pełnomocnika. Organ nie wyjaśnił jednak w treści postanowienia, dlaczego tak uważa. Organ nie dokonał analizy treści pełnomocnictwa i akt sprawy (spraw), jak również subsumcji istotnych okoliczności faktycznych do obowiązujących przepisów prawa dotyczących pełnomocnictw (art. 138e i art. 138d o.p.), by uzasadnić swoją tezę, że skarżący nie powinien być adresatem postanowienia o wszczęciu postępowania z [...] grudnia 2018 r. Jak wskazał w tym zakresie NSA, nie jest dostatecznie (bez wątpliwości) wiadomo, czy organy administracji uznały te postępowania za zakończone, czy też za etapy, części tego samego postępowania. Ponadto, na pewno nie wiadomo, czy dla tych postępowań organy zakładały "akta sprawy", o których mowa w art. 138e § 3 o.p., lub czy były to akta jednej sprawy, a jeżeli tak, to kiedy je założono. Nie jest jasne: kiedy, w jakiej formie, w jakim postępowaniu lub na jakim etapie postępowania pełnomocnik złożył pełnomocnictwo do akt sprawy. Już choćby z tej przyczyny zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą istotną, gdyż narusza art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 o.p. Nie wiadomo bowiem, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie prawnej organ odwoławczy z faktu reprezentowania skarżącego w postępowaniu odwoławczym, które przecież zakończyło się ostatecznie (postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. o niedopuszczalności odwołania od decyzji z [...] maja 2017 r.) wywodzi, że ponowne postanowienie o wszczęciu postępowania – z [...] grudnia 2018 r. - powinno zostać doręczone owemu pełnomocnikowi. Bez wątpienia rację ma organ, że na podstawie art. 145 § 2 o.p. jeśli ustanowiono w sprawie pełnomocnika, to pisma należy doręczać w sprawie temu pełnomocnikowi. Jednakże o jakimkolwiek postępowaniu (sprawie) można mówić dopiero wtedy, gdy owo postępowanie zostanie wszczęte. Nie da się złożyć pełnomocnictwa do sprawy, której jeszcze nie ma. Organ w kontekście niniejszej sprawy nie wyjaśnia natomiast, jak to stwierdził NSA, czy organ uznał, że w tej sprawie mamy do czynienia z etapem tego samego postępowania, czy też z postępowaniem nowym. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ wywodzi, że pełnomocnictwo złożone wraz z odwołaniem od decyzji z [...] maja 2017 r. jest pełnomocnictwem złożonym "do akt sprawy" niniejszej, jak tego wymaga art. 138e § 3 o.p. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnia, że w jego przekonaniu pełnomocnictwo załączone do odwołania od decyzji z [...] maja 2017 r. miało "charakter ogólny", bowiem uprawniało pełnomocnika do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON w sprawie odpowiedzialności skarżącego jako byłego prezesa zarządu R. nie precyzując, o jaką konkretnie decyzję chodzi. Z taką argumentacją nie sposób się jednak zgodzić. Z pewnością bowiem nie było to pełnomocnictwo ogólne, o którym mowa w art. 138d § 1 o.p. Ordynacja podatkowa wyróżnia tylko dwa rodzaje pełnomocnictw, ogólne i szczególne. Nie istnieją pełnomocnictwa "o charakterze ogólnym"; pełnomocnictwo złożone do akt danej, konkretnej sprawy, wskazuje na zakres umocowania w tej sprawie. Organ ponownie rozpatrując sprawę musi więc ocenić (i dać temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia, jeśli uzna nadal jego wydanie za uzasadnione po dokładnej analizie akt sprawy), czy z pełnomocnictwa złożonego do postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2017 r. można było wywodzić fakt umocowania pełnomocnika do reprezentowania skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2019 r. W tym właśnie celu organ musi, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA, zweryfikować, czy mamy tu do czynienia z dwoma różnymi sprawami (postępowaniami), dla których prowadzono odrębne akta, a także w którym (w jakim) postępowaniu i w jakim zakresie (kierując się treścią pełnomocnictwa) pełnomocnik był/jest umocowany do reprezentowania skarżącego w tej sprawie. Należy przy tym podkreślić i zwrócić uwagę organu odwoławczego, że z pełnomocnictwa z 30 maja 2017 r. wynika umocowanie dla r. pr. B.L. do wniesienia odwołania. Organ będzie musiał więc przeanalizować i prawidłowo uzasadnić w kontekście treści art. 138e § 3 o.p. (i treści uzasadnienia wyroku NSA), dlaczego uważa (jeśli swoje stanowisko podtrzyma), że z pełnomocnictwa z 30 maja 2017 r. do złożenia odwołania w sprawie odpowiedzialności skarżącego jako byłego prezesa zarządu R. sp. z o.o. (a być może z innego dokumentu) ma wynikać umocowanie do reprezentowania skarżącego w jakimkolwiek (i to w całym) postępowaniu w sprawie odpowiedzialności skarżącego jako byłego prezesa zarządu R. sp. z o.o. za jego zaległości z tytułu wpłat na PFRON. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wykładnię prawa dokonaną w wyroku NSA z 27 września 2023 r., a także w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.