III SA/Wa 2415/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 25 listopada 2004 r. (uzupełnianym pismami z dnia 25 lutego 200 5 r. i 7 kwietnia 2005 r.) Z. H., zwana dalej "Skarżącą", zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek nieopłaconych przez jej zmarłego męża. We wniosku Skarżąca podniosła, że nie jest w stanie spłacić powyższego zadłużenia, ponieważ obciążona jest spłatą kredytu zaciągniętego w grudniu 2003 r. oraz spłatą zadłużenia wobec osób trzecich, które udzieliły jej wsparcia finansowego. Skarżąca zaznaczyła, że otrzymywane wynagrodzenie za pracę w wysokości 1500 zł nie starcza na pokrycie wszystkich zobowiązań. W konsekwencji, jeśli spłaca długi, to nie płaci czynszu i innych świadczeń w terminie. Do wniosku Skarżąca dołączyła zaświadczenie o zaświadczenie ze spółdzielni mieszkaniowej o zadłużeniu. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powoływany dalej jako "Zakład" – działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s." – odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres X-XI 2000 r. oraz VII 2001 r. w łącznej kwocie 626,58 zł; - ubezpieczenia zdrowotne za XI 2000 r. w łącznej kwocie 29,70 zł; - Fundusz Pracy za XI 2000 r. w łącznej kwocie 5,80 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji Zakład, powołując się na w/w przepisy oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzaniu należności na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365),powoływanego dalej jako "Rozporządzenie", stwierdził że z przedłożonej przez Skarżącą dokumentacji wynika jedynie trudna sytuacja materialna, jednak ta okoliczność ta jest niewystarczająca do wydania pozytywnej decyzji. Stosownie do pouczenia zawartego w powyższej decyzji Skarżąca pismem z dnia 16 czerwca 2005 r. złożyła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoływanego dalej jako "Prezesa Zakładu" wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponownie przedstawiła swoją sytuację materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu utrzymał w mocy "decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] maja 2005 r." W ocenie organu odwoławczego podnoszone przez Skarżącą argumenty, w świetle art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 3a oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia, nie stanowią wystarczającej podstawy do wydania pozytywnej decyzji, tym bardziej, że jej trudna sytuacja nie ma charakteru wyjątkowego i trwałego. Pismem z dnia 20 lipca 2005 r. – w terminie przewidzianym do złożenia skargi do sądu administracyjnego – Skarżąca złożyła wniosek do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym po raz kolejny przedstawiła przyczyny powstania zadłużenia i swoją sytuację materialną. Powyższe pismo Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Zakład, po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie oraz stanowiska organów orzekających, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 7 października 2005 r. kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca powtórzyła wywody zawarte w piśmie z dnia 20 lipca 2005 r. Niezależnie od tego Skarżąca stwierdziła brak kilku dokumentów, które jej zdaniem powinny znajdować się w aktach przekazanych przez Zakład do Sądu, w związku z czym Skarżąca dołączyła ich kserokopie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196). Stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą umorzenia Z. H. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szczególnym środkiem zaskarżenia orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze do, którego na podstawie art. 127 § 3 Kpa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W niniejszej sprawie decyzję utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] maja 2005 r. wydał Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z jej treści. Opatrzono ją nagłówkiem "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Decyzję tę, podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu "Dyrektor [...] Oddziału w W.". Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Oznacza to, że inne osoby mogą podpisywać decyzje Zakładu z jego upoważnienia. Sąd stwierdził, iż przedmiotową decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Należało zatem przede wszystkim określić jaki środek zaskarżenia przysługuje w stosunku do decyzji Zakładu i jaki organ jest właściwy do jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Stosownie do treści art. 127 § 3 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 Kpa. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 Kpa, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 Kpa świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 Kpa. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach tego kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Osobno natomiast zdefiniowane zostało pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt 3. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną. Nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra". Ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skoro zaś w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 127 § 3 Kpa, to ani Prezes Zakładu ani Zakład nie mógł być uznany za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o ten przepis. Jego właściwość jako organu odwoławczego w stosunku do własnych decyzji nie wynika również z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przede wszystkim należało zatem ustalić, w oparciu o unormowania dotyczące zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład, właściwy w sprawie organ odwoławczy. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał środka zaskarżenia właściwego dla tych decyzji. W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służyło od nich odwołanie do sądu powszechnego, a Prezes Zakładu nie był władny ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 Kpa stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 Kpa. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Zgodnie z art. 181 Kpa organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 Kpa. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie będąc organem odwoławczym w rozumieniu Kpa, utrzymując w mocy decyzję Zakładu z dnia 31 maja 2005 r., naruszył wskazane wyżej przepisy określające właściwość organu odwoławczego w sprawach z zakresu umarzania należności z tytułu składek. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 u.p.p.s.a.