III SA/Wa 2448/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia del. SO Adam Zarzycki (spr.), Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości. III SA /Wa 2448/04 Uzasadnienie We wnioskach z dnia 25.05.2004 r. i 10.07.2004 r. M. M. wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne , ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres rozliczeniowy od 1.01.1999 r. Decyzją nr [...]z dnia [...].07.2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych C. odmówił rozpatrzenia wniosku , gdyż płatnik składek nie dopełnił obowiązku złożenia prawidłowo sporządzonej dokumentacji rozliczeniowej oraz wyrejestrowującej , co uniemożliwiło ustalenie prawidłowej wysokości całości zadłużenia wnioskodawczyni i rozpatrzenie wniosku . Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2004 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne należnych za okres 10/01-08/02 , ubezpieczenie zdrowotne należnych za okres 11/01-07/02 oraz Fundusz Pracy i FGŚP należnych za okres 04/01-04/02 w łącznej wysokości 12. 384,06 zł , w tym Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 9 842,80 zł ; Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych w wysokości 1 783, 57 zł ; Fundusz Pracy i FGŚP w wysokości 757, 69 zł . Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołał się na treść art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 Ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 , poz. 887 z późn. zm. ) , zgodnie z którym należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności lub zgodnie z art. 28 ust 3a ustawy pomimo ich całkowitej nieściągalności , jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich spłacenia w przypadku należności przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek . W związku z tym Zakład uznał , że niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymagane do stwierdzenia faktu całkowitej nieściągalności , a wnioskodawca nie wykazał swojego ważnego interesu w umorzeniu należności . Skarżąca wniosła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , podnosząc że jej obecna sytuacja finansowa i zdrowotna uległa dalszemu pogorszeniu , co spowodowało że nie jest w stanie opłacić zaległe należności . Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].10.2004 r. postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji . W uzasadnieniu tej decyzji podniósł , że w porównaniu do daty decyzji organu I instancji , na dzień rozpatrzenia wniosku nie zaszły żadne nowe okoliczności , nieznane wcześniej , które uzasadniałyby umorzenie zaległych należności . Na powyższą decyzję Skarżąca złożyła skargę , w której wniosła o rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległych składek . W skardze podniosła te same okoliczności jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy . W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie , aczkolwiek z innych powodów niż w niej zostały wskazane . Na wstępie należy stwierdzić , że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej , a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem wydawanych decyzji ( art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ) . Sąd nie ma więc uprawnień do orzeczenia o umorzeniu należności z tytułu składek . O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej . Rozstrzygnięcie o umorzeniu należności w przedmiotowej sprawie należy więc do kompetencji odpowiedniego organu . Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek , podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 powołanej wyżej ustawy oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności , oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym . Oznacza to , że prawo wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku przysługuje Zakładowi . Może on , ale nie musi umorzyć należności , przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przesłanek przewidzianych prawem nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi jaką jest umorzenie należności . Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . W przedmiotowej sprawie decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości . Zgodnie z art. 3 ust 1 powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje m.in. Zakład Ubezpieczeń Społecznych , który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną ( art. 66 ust 1 tej ustawy ) . Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru , a także umarzania należności z tytułu składek ( art. 83 ust 1 pkt 3 u.s.u.s. ) . Zgodnie z treścią tego przepisu uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest Zakład , a nie Prezes Zakładu . Uprawnienia Prezesa Zakładu zostały określone w art. 73 u.s.u.s. W zakresie tych uprawnień nie mieści się wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne . Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast , że została ona wydana przez Prezesa Zakładu . Świadczy o tym wskazanie go w pieczęci nagłówkowej jako organu orzekającego , a przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot " postanawiam " . Decyzja ta jest odmienna w tym zakresie od decyzji organu I instancji , gdzie jako organ rozstrzygający wskazano Zakład Ubezpieczeń Społecznych . Zdaniem sądu brak jest prawnych podstaw do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach , wydawanych przez Zakład . Należy więc stwierdzić , że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w I instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości , tj. art. 73 ust 3 u.s.u.s. Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania . Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji , wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była decyzja Prezesa Zakładu wydana w II instancji , z tego też względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji . Niezależnie od powyższych uwag sąd stwierdza , że decyzja Zakładu , wydana w I instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia . Zakład powołał się na art. 127 § 3 k.p.a. , zgodnie z którym od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie , jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy . Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji . Z treści tego przepisu wynika zatem , że przewidziany w nim środek zaskarżenia jest rozpatrywany przez ten sam organ , który wydał decyzję w I instancji , a więc organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład , a nie jego Prezes . Zdaniem sądu przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie . Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu , pominięto unormowania k.p.a. warunkujące jego zastosowanie . Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w I instancji przez ministrów , którymi są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej , ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej , przewodniczący komitetów wchodzący w skład Rady Ministrów , kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych , podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra , a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. , tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń . Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów . Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe , a Zakład jest natomiast państwową jednostką organizacyjną . W przepisie art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a. zawarto definicję organów administracji publicznej . Ilekroć zatem w przepisach k.p.a. jest mowa o organach administracji publicznej to rozumie się przez to ministrów , centralne organy administracji rządowej , wojewodów , działające w ich lub własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej , organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 . Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż ministrów , a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje ministra , a nie centralnych i naczelnych organów administracji publicznej , czy też jakichkolwiek innych organów będących jednostkami organizacyjnymi , o których mowa w pkt 3 . Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wskazano wyżej jest jednostką organizacyjną , nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych , mieszczących się w pojęciu ministra . Skoro zatem ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a. , to zdaniem sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja , która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych . Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych , przebiegu ubezpieczeń , ustalania wymiaru składek i ich poboru , ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych określony został w art. 83 ust 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego . Przepis art. 83 ust 4 u.s.u.s. stanowi jednakże , że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia , a także w sprawach o umarzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne , odwołanie nie przysługuje . Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku , nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy . Zdaniem sądu art. 83 ust 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego . Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w przepisie normującym ten tryb odwoławczy . Do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s. , aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści . Przewidziany w art. 83a ust 1 u.s.u.s. tryb postępowania nie jest trybem odwoławczym , wymagającym np. określenia terminu , w jakim odwołanie winno być wniesione . Ponadto decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania . Prawo do ulgi w spłacie należności , decyzje przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego . Oznacza to , że przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi , a więc tych , do których zmiany zmierzałby wniosek zainteresowanego . Brak jest również podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego . Należałoby więc przyjąć , że decyzje Zakładu są ostateczne , skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego , a Prezes Zakładu ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy . Zdaniem sądu taki wniosek nie byłby jednak prawidłowy . Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne , stosuje się przepisy k.p.a. , chyba że ustawa stanowi inaczej . W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza , co wskazano wyżej , jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego . Oznacza to , że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne , Zasada ta wyklucza możliwość uznania , iż od decyzji wydanej w I instancji nie służy odwołanie . Tak też stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.02.2002 r. w sprawie sygn. akt V SA 1573/01 . Należy więc uznać , że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią , że od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji , a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia , chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy . Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. określone zostały w art. 17 kodeksu . W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów , organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie , a w razie ich braku - organy sprawujące nadzór nad ich działalnością . Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej . Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu . W art. 66 ust 1 tej ustawy określono natomiast organ nadzoru . Zgodnie z tym przepisem nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego . Z art. 31 ust 2 ustawy z dnia 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej ( Dz. U. Nr 159 , poz. 1548 z późn. zm. ) wynika , że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego . W świetle powyższego , zdaniem sądu , organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne , wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej , jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne ( § 1 ust 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15.12.2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów , Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 2643 ) . Należy również stwierdzić , że uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione , dowodów , na których się oparł oraz przyczyn , z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji , z przytoczeniem przepisów prawa . W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego , a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek , uzasadnienie decyzji negatywnie rozstrzygającej wniosek strony powinno być przekonywujące i jasno przedstawiać zarówno fakty , jak i przepisy prawa , w oparciu o które dokonano ich oceny . Sąd może wtedy ocenić czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę , czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał oceny tych dowodów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego . Nie może być zatem uznane za przekonywujące i wyczerpujące uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu , które w istocie sprowadza się do stwierdzenia , że nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie składek , a ponadto że nie zaszły nowe okoliczności , które uzasadniałyby umorzenie należności . Prezes Zakładu nie ustosunkował się także do okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , a powinien to uczynić . Strona ma bowiem prawo oczekiwać , że ocena podniesionych przez nią zarzutów znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego . Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w II instancji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości uniemożliwia wypowiedzenie się sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze . Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez Skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji , złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi polityki Społecznej , jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu . Z tych względów , na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji .