III SA/Wa 2451/04

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za dane okresy składkowe. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2004 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej powoływaną jako : u.s.u.s., w związku z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej : Kpa, po rozpoznaniu wniosku P. R. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. - utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2004 r. Prezes ZUS wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą i wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek, na koncie rozliczeniowym zobowiązanego powstało zadłużenie, które zostało skierowane na drogę postępowania egzekucyjnego. Złożony do organu wniosek o umorzenie zaległości R.C. uzasadnił przede wszystkim trudną sytuacją finansową spowodowaną spadkiem dochodów uzyskiwanych z tytułu prowadzonej działalności, jak również trudną sytuacją życiową. Organ wyjaśnił, że przy podjęciu rozstrzygnięcia kierował się dyspozycją przepisu z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki jej występowania określa w sposób wyczerpujący art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a ustawy), w przypadku gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w sytuacjach opisanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ podniósł, że wydana decyzja ma charakter uznaniowy, zaś umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością, a rezygnacja z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku musi być rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. Po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w sprawie Przezes ZUS stwierdził brak przesłanki całkowitej nieściągalności, upoważniającej do umorzenia należności. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, zaś z punktu widzenia organu nie jest istotne, że zaległość powstała na skutek winy umyślnej płatnika, czy też wskutek recesji na rynku i spadku popytu na świadczone usługi. Uznał, że trudna sytuacja materialna zobowiązanego nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej dla niego decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości, zaś wnioskodawca powinien wykazać odpowiednią aktywność w celu uzyskiwania takich dochodów, które pozwolą w przyszłości na spłatę zaległych zobowiązań. W skardze złożonej do Wojewódzkeigo Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienioną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie – jako krzywdzącej i naruszającej prawo – oraz o umorzenie zaległości. W ocenie skarżącego - jego sytuacja materialna i rodzinna wypełnia przesłanki z art. 28 u.s.u.s., co w konsekwencji powinno stanowić podstawę do uwzględnienia jego wniosku. Podniósł, że negatywna decyzja organu administracji pociągnie dla niego katastrofalne skutki. Oświadczył, że jego czteroosobowa rodzina utrzymuje się z pensji żony, gdyż on sam jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a opieka nad chorym synem od dwóch lat stanowi poważną przeszkodę w prowadzeniu działalności zarobkowej i osiąganiu wyższych dochodów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze wyjaśnił, że dłużnik może spłacać swoje zadłużenie przystępując do układu ratalnego, którego wysokość oraz terminy spłat zostaną określone w taki sposób, aby nie pozbawić go niezbędnych środków do życia. Pismem z dnia 4 lutego 2005 r. skarżący wnioskował o rozpoznanie jego skargi przez Sąd w trybie uproszczonym. Zgodnie z dyspozycją art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako : u.p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, poinformowany o wniosku złożonym przez stronę przeciwną pismem z dnia 11 lutego 2005 r., nie wniósł żądania przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 u.p.p.s.a. zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Na wstępie – w związku z zawartym w skardze wnioskiem o umorzenie należności z tytułu skałdek na ZUS – należy zaznaczyć, że kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została określona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tejże ustawy z dniem 1 lipca 2004r. zmienił brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jednakże w przeciwieństwie do sądów powszechnych – które przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, sądy administracyjne dokonując kontroli działalności organu administracji publicznej w zakresie o którym mowa w przepisach ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych - nie przejmują sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, zaś jego orzeczenia - w przypadkach uwzględnienia skargi – rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wniosek z dnia 24 maja 2004 r. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uzasadniła trudną sytuacją bytową, spowodowaną m.in. recesją i problemami rodzinnymi. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli ubezpieczony wykaże - co wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) - że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku : - gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego wydarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z powyższego wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest jedynie w ściśle określonych przypadkach. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle regulacji zawartej w art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 z późn. zm.) utrwalił się pogląd, który jest także aktualny w rozpatrywanej sprawie, iż umorzenie zaległości podatkowej będzie uzasadnione jedynie w takich wypadkach, które zostały spowodowane działaniem czynników, na które strona nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jej postępowania. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca - używając zwrotu "mogą być umorzone" - przesądził, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz organ administracyjny, który może - ale nie musi - je umorzyć, albowiem ma możliwość - ale nie obowiązek - umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W przypadku gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem Sądu, pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza w istocie swobody decyzji dla organu administracji ale - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn .akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w powołanej ustawie jak i rozporządzeniu wykonawczym. O ile art. 28 ust. 2 u.s.u.s. takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzują przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Pojęcia użyte w § 3 powołanego rozporządzenia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest również to, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. Mając na uwadze powyższe rozważania, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie trudno dopatrzyć się okoliczności, które wskazywałyby na to, że wydana została ona z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organ administracyjny należycie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na względzie sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Należy zgodzić się z prezentowanym w zaskarżonej decyzji poglądem, że ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze przedsiębiorca, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do udzielenia ulgi. Wskazać trzeba, że choć decyzja o umorzeniu zaległości i odsetek oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym to wierzyciel publiczny – w przeciwieństwie do wierzyciela w cywilnoprawnych stosunkach zobowiązaniowych – nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością publicznoprawną. Istotne są, z punktu widzenia zasady równości i powszechności opodatkowania kryteria prawne rezygnacji z wierzytelności podatkowej poprzez jej umorzenie (por. K. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Oficyna Wydawnicza "Unimex" Wrocław 2000r., str. 88). Oceniając prawidłowość procesu wydawnia zakarżonej decyzji wytknąć jednak należy organowi pewne uchybienia procesowe. W badanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego na mocy przepisów art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym jest on zobowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w tych przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Sąd stwierdza jednak, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie stanowiło to uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że skarżącemu nie została zamknięta droga do występowania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z kolejnymi wnioskami w sprawie umorzenia zaległości, o ile ulegną zmianie okoliczności powołane w uzasadnieniu wniosku. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono, jak w sentencji.