III SA/Wa 2487/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie w trybie zamówienia z wolnej ręki zamówienia publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. w trybie zamówienia z "wolnej ręki" zamówienia publicznego polegającego na opracowaniu dokumentacji projektowej obejmującej : materiały do uzyskania decyzji lokalizacyjnej, projekt budowlany i projekt wykonawczy na rozbudowę węzła drogowego "[...]" z drogami dojazdowymi w ciągu autostrady A-4 w K. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., Prezes Urzędu Zamówień Publicznych odmówił wyrażenia zgody na dokonanie zamówienia publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki na opracowanie dokumentacji projektowej na rozbudowę węzła drogowego "[...]" z drogami dojazdowymi w ciągu autostrady A-4. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. ( dalej G.D.D.K. i A ) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody na udzielenie przez G.D.D.K. i A. Oddział w K. zamówienia publicznego w trybie zamówienia z wolnej ręki na opracowanie dokumentacji projektowej na rozbudowę węzła "[...]" w ciągu autostrady A-4. Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. T. T. wniósł odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] marca 2005 r. wydanej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, wnosząc o jej uchylenie. Rozpatrując powyższe odwołanie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych stwierdził, że z wyżej wymienionego pisma nie wynika na podstawie jakiego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego T. T. wystąpił z wnioskiem o uchylenie decyzji. Uznano jednak, że zawarte żądanie odpowiada wnioskowi o wznowienie postępowania i rozpoznano sprawę w tym trybie wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 147 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Prezes Urzędu Zamówień Publicznych odmówił wznowienia postępowania w w/w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego z "wolnej ręki". Decyzję tą doręczono na adres Biura Projektowego, wskazany jako dodatkowy przez Stronę, w dniu [...] maja 2005 r. W dniu [...] czerwca 2005 r. Strona wystosowała pismo do Przewodniczącego Rady Zamówień Publicznych, z którego wynikało, że Strona nie otrzymała jeszcze odpowiedzi na swoje pismo z dnia [...] kwietnia 2005r. Pismo z dnia [...] czerwca 2005 r. zostało potraktowane przez organ administracyjny jako odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2005 r. W konsekwencji Prezes Urzędu Zamówień Publicznych działając jako organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] lipca 2005 r., skarżący podniósł, iż zawarte w sentencjach decyzji z dnia [...] maja 2005 r. i [...] lipca 2005 r. orzeczenia nie nawiązują do tez i istoty wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r. i naruszają interes prawny i osobisty skarżącego. Jako podstawę zaskarżenia skarżący powołał Kodeks postępowania administracyjnego, ustawę o zamówieniach publicznych i umowę zawartą pomiędzy G.D.D.K.iA. Oddział w K. oraz Biurem Projektów Budownictwa Komunalnego Sp. z o. o., na koncepcję urbanistyczno –komunikacyjną zamierzenia budowlanego, która to koncepcja stanowić miała materiał wyjściowy do opracowania dokumentacji budowlanej odcinka autostrady A-4 od węzła "[...]" do Węzła "[...]". Skarżący podniósł, że wyżej wymieniony, przygotowany przez Niego Projekt był jedynym, indywidualnym niekonwencjonalnym rozwiązaniem architektonicznym. Koncepcja Projektu została oklauzulowana przez autora, a obecnie koncepcja ta jest publikowana w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Mając na uwadze, że koncepcja ta ma charakter autorski oraz oczekując przyznania środków finansowych na tę inwestycję Skarżący uznając prawo Zespołu do kontynuowania dzieła poprzez dokumentację i nadzór autorski podjął starania o przydzielenie opracowania dokumentacji Zespołowi. Po powzięciu informacji, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. otrzymała odmowę na realizację zamówienia w trybie z wolnej ręki, Skarżący wniósł osobiście o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji z dnia [...] marca 2004 r. dotyczącej udzielenia zamówienia publicznego w trybie z "wolnej ręki". W skardze skierowanej do WSA w Warszawie wniósł o rozpatrzenie sprawy w kontekście wskazanych wyżej argumentów. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wniósł o jej oddalenie, natomiast uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wniosła o odrzucenie skargi, albowiem Skarżący nie może być stroną postępowania ani nie ma uprawnień do reprezentowania G.D.D.K. i A przed sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna jednakże z innych powodów niż wskazane w jej uzasadnieniu Ocena działalności administracji publicznej dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem jego zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną, jednakże w myśl § 2 tegoż artykułu Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący podnosi, iż sentencje decyzji wydanych w sprawie nie nawiązują do te i istoty jego wniosku. W ocenie Sądu nie została należycie wyjaśniona treść żądania Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Organ arbitralnie przyjął, że dotyczy ono wznowienia postępowania, mimo, że z treści wniosku wynikało tylko, że Skarżący żądał uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. W konsekwencji organ wydał decyzje o odmowie wznowienia postępowania . Tymczasem, na organie administracji spoczywał obowiązek wyjaśnienia treści żądania, jeśli istniały, co do tego wątpliwości. Art. 64§ 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje w takiej sytuacji traktować brak sprecyzowania żądania jako brak formalny, którego nieuzupełnienie w terminie siedmiu dni winno skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania ( § 2 art. 64). Wymaganie, w postaci zawarcia w podaniu żądania (jego treści) wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej (aspekt przedmiotowy postępowania administracyjnego). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie (w toku postępowania - do strony postępowania). Należy przy tym zwrócić uwagę na jednolitość orzecznictwa w tej kwestii - zarówno Naczelnego Trybunału Administracyjnego jak i w późniejszym już okresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 stycznia 1923 r. (l. rej. 247/22, cyt. za K. Błaszczyński, Postępowanie administracyjne..., s. 29) NTA przyjął, że w razie wątpliwości co do właściwej treści podania, władza winna zażądać od podającego wyjaśnienia; zaniedbanie tego stanowi istotną wadliwość postępowania. Aktualne poglądy orzecznictwa zasadę tę kontynuują. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47) NSA podkreślił, iż "stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Również w wyroku z dnia 17 września 1992 r. (III SA 949/92, cyt. za Kodeks postepowania administracyjnego z orzecznictwem..., s. 154) NSA przyjął, iż "o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma". Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 355). Analogiczna sytuacja niewyjaśnienia żądania miała miejsce w odniesieniu do pisma Skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r. Pismo to było zatytułowane "dotyczy odwołania z [...] kwietnia 2004r." Jak wynika z jego treści Skarżący podnosił, iż nie otrzymał odpowiedzi w zgłoszonej sprawie. W ocenie Sądu bez wyjaśnienia żądania Strony i ustalenia, czy została doręczona jej decyzja organu I –ej instancji, uznanie pisma za odwołanie od decyzji było nieuprawnione. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Organ uchybił bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ, art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości.