III SA/Wa 2489/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2006 r. po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.o.s.u.s.)- wniosku, S. W. zwanej dalej Skarżącą, o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł., zdrowotne w kwocie [...] zł., Fundusz Pracy w kwocie [...] zł., które powstały w okresie kiedy Skarżąca była wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą "A". W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Organ zaznaczył, że w przypadku Skarżącej wymienione okoliczności nie zachodzą. Ponadto organ podkreślił, że mimo, że na Skarżącej ciążą również inne liczne zobowiązania finansowe, to nie znaleziono podstaw do umorzenia wnioskowanych zaległości, gdyż nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia, a egzekucja administracyjna jest w toku. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zaznaczyła, że utrzymuje się z rodziną z kwoty 635 zł otrzymywanej z tytułu uposażenia emerytalnego. Jej mąż jest bezrobotny, więc po opłaceniu comiesięcznych rachunków, pozostaje z rodzina praktycznie bez żadnych środków. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę, ponownie powtórzył argumentację będącą podstawą decyzji organu I instancji i ponadto wyjaśnił, iż trudna majątkowo sytuacja Skarżącej wiąże się z utratą przez jej męża pracy, a więc nosi znamiona tymczasowości. Natomiast tylko trwała trudna sytuacja majątkowa jest podstawą umorzenia zaległości. Organ dodał, że położenie Skarżącej w przyszłości może ulec poprawie, a ponadto obecnie prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącej. Wobec powyższego organ nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości. Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. złożyła na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o umorzenie ciążących na niej zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Skarżąca podkreśliła swoją złą sytuacje majątkową, podkreślając, że jest jej bardzo ciężko utrzymać się z mężem tylko z niskiej emerytury, od której dodatkowo co miesiąc odliczane jest 240 zł tytułem prowadzonego przez komornika postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że nie ma żadnych dodatkowych dochodów, gdyż jej mąż jest osobą bezrobotną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, gdy opłacenie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od tej decyzji na podstawie art.83 ust. 4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 Kpa. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 Kpa. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję, jak też decyzję I instancyjną stwierdzić należy, że uzasadnienia tych decyzji powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienia ograniczają się praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, a uzasadnienie organu II instancji jest w zasadzie powtórzeniem uzasadnienia organu I instancji. Organy nie odniosły się szczegółowo do warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach odnosząc je do konkretnych warunków Skarżącej. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że argumenty wskazane we wniosku nie są wystarczające dla umorzenia zaległości w ocenie Sądu nie są wystarczającym odniesieniem się do sytuacji Skarżącej. Organy nie wskazały dlaczego sytuacja Skarżącej - opisana we wniosku i wynikająca z ustaleń organów - nie pozwala na umorzenie wnioskowanych należności. Nie wskazały tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazały także, że oceniały sytuację wnioskodawczyni w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ponadto organy w swoich decyzjach wskazują, iż Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej wraz z mężem i córką i w zasadzie na tym kwestię działalności organy zamykają. Nie ustosunkowują się czy działalność ta przynosiła jakiekolwiek dochody, a przede wszystkim czy prowadzenie jej miało jakikolwiek wpływ na możliwości spłaty zadłużenia. Ponadto brak w decyzjach ustalenia, w jakim zakresie wspólnicy spółki cywilnej byli obowiązani do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, który ze wspólników był za to odpowiedzialny, czy też każdy z nich indywidualnie był obowiązany do opłacania tych składek. Ponadto Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych na k. 22, znajduje się aneks do umowy Spółki cywilnej "A" z dnia [...] listopada 2000 r. na podstawie, którego Skarżąca wystąpiła ze spółki z dniem [...] listopada 2000 r. Natomiast w decyzjach organy podkreśliły, że Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w latach 2000-2001. Oznacza, to że organy przyjęły, że w roku 2001 Skarżąca nadal prowadziła działalność gospodarczą, co jest sprzeczne ze stanem wynikającym z akt sprawy. Organ II instancji wywodzi ponadto, iż trudna sytuacja majątkowa Skarżącej jest sytuacją tymczasową, gdyż wynika z faktu, iż mąż Skarżącej utracił pracę. W ocenie Sądu jest to argument bezpodstawny, gdyż jak podaje Skarżąca jej mąż jest osobą chorą i ma nikłe szanse na podjęcie kolejnej pracy. Organ nie określił, na czym oprał swoje twierdzenie o tymczasowości sytuacji majątkowej Skarżącej. Skoro z akt sprawy wynika, że Skarżąca jest osobą pobierającą świadczenie emerytalne, to niezrozumiałym jest, z jakich przesłanek organ II instancji wnosi, że trudna sytuacja majątkowa Skarżącej jest tymczasowa i w jakim zakresie może ulec zmianie na lepsze w przyszłości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji Zakład podał, że ustosunkował się do wszystkich argumentów i dowodów przedstawionych przez Skarżącą. Jednak w uzasadnieniu brak wskazania konkretnych dowodów na których organ oparł swe rozstrzygnięcie. Brak jest też analizy sytuacji finansowej Skarżącej ze względu na jej możliwości płatnicze. W uzasadnieniu przedmiotowych decyzji zabrakło też szczegółowej analizy złożonych przez Skarżącą dokumentów, jak też pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącej, majątku, jakim dysponuje, możliwości zarobkowych (z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej z zdrowotnej) i porównania go z podstawowymi potrzebami jej i jej rodziny (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji zajmowanego mieszkania, wydatków na żywność, leki, podstawowe dobra kultury). Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organów, iż zebrany w sprawie materiał nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległości, jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji organów w przedmiotowej sprawie, jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną Kpa. Organy nie przeanalizowały sytuacji majątkowej Skarżącej pod względem realnej rzeczywistości zgromadzenia środków finansowych na spłatę zaległych składek. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organów do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącą argumentów, ma ona prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez organy bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji. Ponadto to, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Na podstawie tak sformułowanych uzasadnień Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 Kpa, co skutkowało uchyleniem obu decyzji. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 Kpa, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organ II instancji powtórzył uzasadnienie będące podstawą decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu stanowi to o przekroczeniu przez organ granic prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). W związku z powyższym wskazać należy, że organ tak I instancji, jak też II podejmując rozstrzygnięcie powinny odnieść się do całości wniosku Skarżącej, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącej i do dokumentów złożonych do akt sprawy. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli organom rozpatrującym sprawę na stwierdzenie czy w sprawie niniejszej wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącą. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdzić należy, że oparta jest ona na sytuacji materialnej Skarżącej. Przytaczając ją Skarżąca nie stawia zarzutów co do zaskarżonej decyzji, oczekując, że Sąd "ponownie" rozpatrzy jej prośbę i umorzy ciążące na niej zaległości. Wyjaśnić zatem należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Decyzję wydaną z naruszeniem prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego, uchylając ją lub stwierdzając jej nieważność. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny umorzyć obciążających Skarżącą należności z tytułu składek. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.