III SA/Wa 2499/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymania egzekucji oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wszczął postępowanie egzekucyjne z majątku B.J. (dalej także: "Skarżący", "Strona", "Zobowiązany") na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 28 listopada 2012 r. wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. oraz na podstawie własnych tytułów wykonawczych z dnia 21 maja 2014 r. o nr [...], obejmujących zaległości z tytułu podatku od towarów i usług, za okresy: październik-grudzień 2008 r., styczeń, marzec-grudzień 2009 r. oraz luty 2010 r., w łącznej kwocie należności głównej 96.275,30 zł wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2013 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego Zobowiązanego w Banku [...] S.A., na podstawie tytułu wykonawczego o nr [...] z dnia 28 listopada 2012 r. Przedmiotowe zawiadomienie doręczono Zobowiązanemu wraz z odpisem ww. tytułu wykonawczego w dniu 5 lutego 2013 r. Na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] z dnia 21 maja 2014 r. organ egzekucyjny wystawił w dniu 14 sierpnia 2014 r. zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, które skierował do central siedmiu banków. Przedmiotowe zawiadomienia zostały uznane za doręczone Zobowiązanemu wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych w dniu 4 września 2014 r., w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."). Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2018 r. organ egzekucyjny zajął wierzytelności przysługujące Zobowiązanemu w F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Odpis ww. zawiadomienia został doręczony Zobowiązanemu w dniu 29 marca 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 17 maja 2018 r. organ egzekucyjny zajął wierzytelności przysługujące Zobowiązanemu w P. z siedzibą w W. Natomiast na podstawie zajęcia z dnia 17 maja 2018 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności w P. Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. adwokat M.H., pełnomocnik B.J., wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] z dnia 28 listopada 2012 r. oraz o nr [...] z dnia 21 maja 2014 r. oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o ww. tytuły. W uzasadnieniu wniesionego żądania wskazał, iż zaległości wynikające z ww. tytułów wykonawczych uległy przedawnieniu. Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia przez organ egzekucyjny wniosku o umorzenie postępowania, gdyż kontynuowanie egzekucji może doprowadzić do "zrujnowania materialnego skarżącego". Naczelnik Urzędu Skarbowego W. postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Strony z dnia 25 kwietnia 2018 r. w przedmiocie wstrzymania egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] z dnia 28 listopada 2012 r. oraz o nr [...] z dnia 21 maja 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, iż przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek Zobowiązanego. Zażaleniem z dnia 11 czerwca 2018 r. Strona zaskarżyła postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. z dnia [...] maja 2018 r., zarzucając postanowieniu naruszenie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej "u.p.e.a."), art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że podziela stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego W., wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji, z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania w przedmiocie ww. wniosku. Strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, w dniu 26 września 2018 r. wniosła skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez uznanie, że nie zaszła po stronie podatnika sytuacja na tyle wyjątkowa, uzasadniająca wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, kiedy podatnik B.J. wykazał w sposób niebudzący wątpliwości o zasadności swojego wniosku, oraz że kontynuowanie postępowania egzekucyjnego narazi go na niepowetowaną szkodę i w konsekwencji zubożenie i bankructwo; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie w trakcie procedowania z uwzględnieniem konieczności stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności z urzędu, zwłaszcza, że wbrew treści przepisu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia w sprawie w oparciu o nieustalony stan faktyczny; 3) art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r. z pogwałceniem obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w sprawie do czasu jej prawomocnego rozpoznania zgodnie z pierwotnym wnioskiem Skarżącego B.J. lub ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. jest błędne, bowiem nie uwzględnia przesłanek płynących z treści art. 23 § 6 u.p.e.a., a jednocześnie w swojej treści omija interes Skarżącego w udzieleniu zabezpieczenia poprzez wstrzymanie egzekucji w sprawie wskazanej w niniejszym zażaleniu. Zdaniem Strony, w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty istnieje zagrożenie zaistnienia niepowetowanej i nieodwracalnej szkody w razie braku wstrzymania egzekucji, z uwagi na możliwość realizowania egzekucji postanowienia obarczonego poważnymi brakami proceduralnymi poprzedzającymi jego wydanie. Zdaniem Skarżącego, brak było w zaskarżonych sprawach dokonania dogłębnej analizy wykonanych przez Skarżącego obowiązków opisanych w zaskarżonym postanowieniu, a nadto wskazać należy, iż zgodnie z dominującym poglądem doktryny a także linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji należy do sfery uznania administracyjnego ograniczonego ustawową przesłanką "szczególnie ważnego interesu strony". Interesem strony w rzeczonym przypadku jest pewność swojego utrzymania jak i pewność poczynań gospodarczych z uwzględnieniem sytuacji, w której plany Skarżącego nie będą uzależniane od arbitralnej i niespodziewanej decyzji urzędniczej. W razie braku posiadania przez Skarżącego dokumentu, który będzie stwierdzał, że wydane postanowienie nie podlega wykonaniu w sprawie, ewentualne plany gospodarcze będą musiały zostać wstrzymane bądź też zarzucone, gdyż Skarżący nie będzie miał pewności co do przyszłości miejsca, gdzie ww. założenia będzie wykonywał. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego, od dnia 15 sierpnia 2015 r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż nie narusza ono prawa. Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, tj. zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z mocy art. 18 u.p.e.a. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14; wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie, czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12). Zdaniem Sądu, z opisanym powyżej przypadkiem "innej uzasadnionej przyczyny" mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W orzecznictwie przyjęto, że wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 3902/14). Oznacza to, że zobowiązany składając taki wniosek nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Tak więc wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest bezprzedmiotowy. W takiej zaś sytuacji istnieją podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro organ nadzoru może wyłącznie z urzędu wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne; jest oczywiste, że nie można wszcząć postępowania w takiej sprawie na wniosek zobowiązanego i to niezależnie od uzasadnienia tego wniosku. Jeżeli zatem zobowiązany złoży wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, to organ egzekucyjny jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, czy należy dokonać nadzoru nad egzekucją administracyjną decyzję podejmuje organ nadzoru i dopiero w trakcie dokonywania czynności nadzorczych może sam - bez inicjatywy zobowiązanego - podjąć rozstrzygnięcie na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a., po zajściu przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Zarówno czas, jak i samo skorzystanie z uprawnienia do wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego należą do sfery uznania organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 3584/06). Skoro, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru, to uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W toku postępowania egzekucyjnego Zobowiązany - Skarżący - dysponuje określonymi uprawnieniami w celu obrony swoich interesów i praw. Są to skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. W katalogu tych środków nie ma natomiast prawa do żądania wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Podsumowując wskazać więc należy, że organy trafnie przyjęły w rozpoznawanej sprawie, że Skarżący nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wobec czego istniały podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i z tego względu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.