III SA/Wa 2513/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku T. Z. - skarżącej w rozpatrywanej sprawie, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż skarżąca uzyskuje dochody z tytułu świadczenia emerytalnego i jest właścicielką nieruchomości, a spłata zadłużenia może nastąpić w dogodnym dla niej systemie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację finansową i brak dochodów na spłatę zadłużenia. Wskazała, iż trudności finansowe powstały na skutek nieuregulowania przez kontrahentów wynagrodzenia za wykonane przez jej firmę prace. Wyjaśniła również, iż utrzymywała swoją ciężko chorą matkę, a w październiku 2004 r. padła ofiarą brutalnego napadu, którego sprawcy zrabowali jej oszczędności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż skarżąca nie przedłożyła żadnych nowych dowodów wskazujących na okoliczności mogące mieć wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Decyzję tę doręczono skarżącej w dniu 12 lipca 2005 r. W dniu 10 sierpnia 2005 r. skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazała na swoją trudną sytuację finansową oraz przyczyny powstania zadłużenia. Wyjaśniła, iż zamierza wznowić działalność gospodarczą, co było dotychczas niemożliwe ze względu na ciężką sytuację życiową. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, iż decyzja ta została wydana przez pracownika organu administracji państwowej, który brał wcześniej udział w wydaniu decyzji w niższej instancji i podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - dalej powoływanej jako "k.p.a.". W dniu [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...], w której wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 146 § 2 oraz 151 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, iż ponowna analiza akt sprawy wykazała, iż oceniana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, ale nie podlegała uchyleniu, ponieważ organ podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczane są przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Jak wynika z akt sprawy, już po wydaniu tej decyzji wznowione zostało postępowanie nią zakończone. W wyniku wznowienie postępowania wydana została decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], w której utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Wprawdzie, biorąc pod uwagę zawarte w k.p.a. przepisy dotyczące wznowienia postępowania, w tym także powoływane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o takiej treści, to jednak biorąc pod uwagę powołany wyżej art. 134 u.p.p.s.a. Sąd nie mógł wobec tej decyzji podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, gdyż wydana ona została w wyniku odrębnego i samodzielnego postępowania, jakim jest w stosunku do postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, postępowanie wznowieniowe. Natomiast uwzględniając okoliczność, iż w efekcie wznowionego postępowania nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie, nie było przeszkód prawnych, aby rozpatrzyć skargę na tę decyzję. Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja wydana została przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania. W myśl postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, zakłady emerytalne, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony został w art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym to przepisem Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek. Gdyby więc podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, według którego obie wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, były decyzjami Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to oznaczałoby konieczność stwierdzenia ich nieważności, jako wydanych z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów dotyczących właściwości. W ocenie Sądu, pomimo iż w nagłówku wskazany został Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to z treści tych decyzji wynika jednak, że zostały one wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym brzmienie sentencji tych decyzji, gdzie użyto sformułowań, iż to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek oraz również Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Także w uzasadnieniach tych decyzji mowa jest o "Zakładzie" a nie Prezesie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym należy uznać, iż decyzja wydana w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych odpowiadała normie kompetencyjnej zawartej w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Natomiast zdaniem Sądu brak jest podstaw prawnych do uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji tego Zakładu w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek. Decyzję wydaną w niniejszej sprawie w drugiej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i podpisaną przez osobę upoważnioną przez Prezesa Zakładu, należy uznać, w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej wydania, za wydaną z naruszeniem właściwości instancyjnej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną ( art. 66 ust. 1 u.s.u.s.) nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowania zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Tak więc uznać należy, że do postępowania w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek zastosowanie znajduje także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się tym fundamentalnym prawem strony, konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służy odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu wskazać trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje we własnym imieniu, m.in. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Można przyjąć więc, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych jest postępowaniem "przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami (..), o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy uznać jako organ administracji publicznej w rozumieniu k.p.a - (art. 5 § 2 pkt 3 in fine). Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w spornym okresie w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, a w szczególności nie uczyniono tego w u.s.u.s. Do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie znajdzie przepis art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym - do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek - był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne ( § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji było wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w drugiej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, czyni natomiast przedwczesnym wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez skarżącą stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji należy ocenić i rozpatrzeć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 w.w. ustawy, natomiast rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 1 tejże ustawy.