III SA/Wa 2547/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Asesor WSA Artur Kot (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oddala skargę Pismem z [...] stycznia 2006 r. J. P. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od [...] lutego 2004 r. do [...] grudnia 2005 r. Uzasadniając wniosek przedstawił swoją dotychczasową działalność zawodową oraz okoliczności towarzyszące powstaniu zaległości składkowych. Podkreślił, że przez wiele lat wywiązywał się ze swoich zobowiązań względem Zakładu. Wskazał przy tym na stałe ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i rosnącą konkurencję ze strony sklepów wielkopowierzchniowych, która doprowadziła do upadku wielu jego kontrahentów. Powołał się również na swoje problemy natury zdrowotnej, które miały istotny wpływ na ograniczenie zakresu prowadzonej działalności, zmniejszenie wysokości obrotów, powstanie zadłużenia, a następnie zawieszenie działalności gospodarczej. Do wniosku załączył kopie dowodów potwierdzających pogorszenie jego sytuacji majątkowej (między innymi deklaracje podatkowe, zaświadczenie o dochodach żony, umowę kredytową zawartą przez żonę, małżeńską umowę majątkową, dowody dotyczące kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego oraz wezwania do zapłaty należności z tytułu opłat za zużycie gazu i energii elektrycznej). Decyzją z [...] marca 2006 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), Zakład odmówił skarżącemu umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie 17.080,10 zł. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Zakład uznał, że w przypadku skarżącego nie występują przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności składkowych. Brak jest również podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Uzasadniając swoje stanowisko Zakład wskazał na sytuację majątkową zobowiązanego i jego rodziny, w tym na wysokość osiąganych przez jego żonę i córkę dochodów. Zauważył, że skarżący jedynie zawiesił działalność gospodarczą, co oznacza, że jego sytuacja może wkrótce ulec poprawie. Dodał, że na żonę zobowiązanego możliwe jest przeniesienie odpowiedzialności za jego zobowiązania powstałe przed ustanowieniem ustroju małżeńskiej rozdzielności majątkowej. Zakład pouczył nadto skarżącego o możliwości wystąpienia z wnioskiem o spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Powołując się na uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych, Zakład zauważył, że pomimo pewnych trudności finansowych, skarżący i jego rodzina posiadają możliwość spłaty istniejących zaległości składkowych. Wywiązywanie się przez rodzinę skarżącego z innych zobowiązań finansowych nie może powodować umorzenia jego zaległości składkowych Oznacza to, że nie występują przesłanki uzasadniające konieczność rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Korzystając z pouczenia zawartego w decyzji Zakładu, J. P. pismem z [...] kwietnia 2006 r. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Wyjaśnił, że jego żona osiąga godziwe dochody z tytułu wynagrodzenia ze stosunku pracy, ale obowiązana jest również do spłaty kredytu zaciągniętego w celu nabycia prawa do lokalu mieszkalnego, z którego korzysta ich córka. Wskazał na kłopoty rodzinne swojej córki oraz konieczność udzielania jej wsparcia (również finansowego), gdyż osiągane przez nią dochody pozwalają jedynie na zaspokojenie podstawowych potrzeb oraz uiszczenie czesnego za studia. Poinformował o likwidacji działalności gospodarczej i posiadanym statusie osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Oświadczył, że pozostaje na utrzymaniu żony. Do wniosku załączył kopie dokumentów potwierdzających jego wyjaśnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. – dalej "K.p.a.") w związku z art. 83 ust 4 u.s.u.s., decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zwany dalej "Prezesem Zakładu", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, powołał się na obowiązujące przepisy, pozwalające na umarzanie należności składkowych w ramach uznania administracyjnego. Wskazał również na ustalenia dokonane przez Zakład oraz efekty dodatkowego postępowania, przeprowadzonego w związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważył, że żona zobowiązanego osiąga dochody z tytułu wynagrodzenia ze stosunku pracy w wysokości [...]zł netto miesięcznie. Rozpoczęła nadto prowadzenie działalności gospodarczej. Córka skarżącego również osiąga stałe dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości [...]zł brutto miesięcznie. Wskazał na wysokość dochodów i przychodów osiągniętych przez skarżącego z działalności gospodarczej w 2004 r. oraz posiadany przez niego samochód dostawczy, który jest przedmiotem zastawu bankowego. Pomimo tego, że skarżący posiada status bezrobotnego, bez prawa do zasiłku, organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności składkowych, o których umorzenie wystąpił zobowiązany. Wskazał również na zasady odpowiedzialności za jego zobowiązania. Wyjaśnił, że istnieje możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu z majątku żony zobowiązanego. Nie dopatrzył się zatem wystąpienia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości składkowych zgodnie z wnioskiem zobowiązanego, który posiada w ocenie organu możliwość spłaty zadłużenia w całości lub w części, korzystając z układu ratalnego. Wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wniosku skarżącego organ powołał się na przepisy art. 28 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 – zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zobowiązany, niezadowolony z rozstrzygnięcia Prezesa Zakładu, pismem z [...] czerwca 2006 r. wniósł skargę na jego decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Występując o ponowne rozpatrzenie jego prośby o umorzenie zaległości składkowych, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, powołał się na swój wiek ([...] lata), kłopoty natury zdrowotnej oraz status bezrobotnego. Stwierdził, że nie dostrzega możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty zadłużenia z tytułu należności składkowych. Oświadczył, że jego sytuacja ulega stałemu pogorszeniu. Powołał się na złożone w trakcie postępowania administracyjnego dowody, uzasadniające jego zdaniem umorzenie zaległości składkowych w całości lub w części. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik organu podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko i wniósł o jej oddalenie, zaprzeczając wszystkim zarzutom podniesionym przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który najwidoczniej oczekuje od Sądu umorzenia należności składkowych w całości lub w części, Sąd informuje, że nie posiada kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o umorzeniu należności składkowych skarżącego, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu – zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r. II. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest decyzja Prezesa Zakładu w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych J. P. Zastosowanie mają zatem przepisy art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s., z których wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez organ w całości lub w części, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Z przepisów tych wynika zaś, że należności składowe mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał zatem siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności składowych. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone". W myśl natomiast art. 28 ust 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Pod pojęciem należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wymienił przy tym przykładowe sytuacje, uzasadniające umorzenie należności składkowych w całości lub w części. Zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego oraz ustalonego przez Prezesa Zakładu stanu faktycznego sprawy, uznać należy, iż organ ten miał podstawy do stwierdzenia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające konieczność umorzenia w całości należności składkowych skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem. Skoro żona skarżącego osiąga stałe dochody z tytułu wynagrodzenia za pracę i prowadzi działalność gospodarczą, a skarżący pomimo kłopotów zdrowotnych posiada zdolności zarobkowe (pomaga żonie w prowadzeniu działalności gospodarczej), jego córka również osiąga stałe dochody, to nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie organu jest dowolne. Pomimo trudności finansowych, rodzinnych i zdrowotnych skarżącego, organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości składkowych. Obowiązujące przepisy stwarzają jedynie taką możliwość, z której organ może, ale nie musi skorzystać. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z pomocą świadczoną przez małżonków na rzecz ich córki oraz jej dziecka. Spłata kredytu zaciągniętego w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych córki oraz udzielanie jej innej pomocy finansowej, jakkolwiek zrozumiałe z punktu widzenia rodziców, nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą konieczność umorzenia zaległości składkowych ciążących na skarżącym. Nie sposób również uznać, że uiszczanie przez skarżącego przez wiele lat należności składkowych stanowi przesłankę do umorzenia jego zaległości. Wywiązywanie się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych należy bowiem do obowiązków każdej osoby i powinno być traktowane jako norma, a nie wyjątek dający prawo do szczególnego traktowania. Sąd uznał zatem, że ocena stanu faktycznego sprawy pozwala na wniosek, iż stanowisko organu nie narusza granic uznania administracyjnego. Sytuacja majątkowa skarżącego i jego rodziny nie odbiega znacząco od sytuacji, w której znajduje się znaczna część społeczeństwa. Skarżący nie wykazał zaś wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających konieczność umorzenia jego zaległości składkowych. Zakład oferuje nadto skarżącemu pomoc w spłacie należności składkowych poprzez rozłożenie spłaty jego zadłużenia na dogodne raty. Podkreślenia wymaga, że do obowiązków Zakładu należy dochodzenie swoich wierzytelności. Oznacza to, że dopóki potrafi odpowiednio uzasadnić swoje nadzieje na zaspokojenie roszczeń, dopóty jego odmownym rozstrzygnięciom nie będzie możliwe skuteczne postawienie zarzutu dowolności. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że odmowa umorzenia należności składkowych nie oznacza, że skarżący bezpowrotnie utracił możliwość skutecznego ubiegania się o umorzenie zaległości składkowych w całości lub w części, jeżeli jego sytuacja majątkowa, rodzinna lub zdrowotna ulegnie pogorszeniu. Odmowa umorzenia zaległości składkowych nie stwarza bowiem sytuacji powagi rzeczy osądzonej, a zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 398-399/99). Pogląd ten wypowiedziany został w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, ale jest on w pełni aktualny także na gruncie przepisów ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzję w tej sprawie, jeżeli skarżący zdecyduje się na złożenie stosownego wniosku, podejmować będzie jednak właściwy organ, a nie Sąd, któremu ustawodawca nie powierzył tego rodzaju kompetencji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.