III SA/Wa 255/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Dudra, Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14.04.2005 r. sprawy ze skargi "W." Spółki jawnej, D.H., B. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2004 roku o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 roku, na mocy której odmówiono spółce jawnej W., B. H. i D. H., dalej zwanej skarżącą Spółką, umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżąca Spółka wniosła o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, motywując swój wniosek możliwością wystąpienia problemów finansowych w przypadku spłaty zaległych zobowiązań. Prezes ZUS, opierając się na treści art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr.137, poz. 887, ze zm.), który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, odmówił umorzenia zaległości, podając w uzasadnieniu, że w przypadku skarżącej Spółki ta właśnie generalna przesłanka umorzenia nie została spełniona. Prowadzona egzekucja należności jest skuteczna, a ponadto - jak podkreślił Prezes ZUS - istniejące zadłużenie jest zabezpieczone tak hipoteką przymusową ustanowioną na majątku nieruchomym, jak i zastawem skarbowym. Dodatkowo Prezes ZUS podniósł, że obaj wspólnicy skarżącej Spółki osiągają z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej dochody w kwocie ok. 2000 zł netto miesięcznie. Na wniosek skarżącej Spółki Prezes ZUS rozpatrzył sprawę ponownie i podtrzymał swoją decyzję z dnia z dnia [...] września 2004 roku, wskazując że we wniosku tym nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany stanowiska. Spółka jawna W., B. H. i D. H, zaskarżyła decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o przeanalizowanie przytoczonych argumentów jak również o skorygowanie stanowiska ZUS w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887, ze zm., dalej uosus) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość a nie obowiązek umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) – tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyroku z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W badanej sprawie Zakład w sposób prawidłowy zbadał, czy spełniona została przesłanka wyszczególniona w art. 28 ust. 2 uosus. Biorąc zaś pod uwagę ustalenia w tym zakresie, a mianowicie, że prowadzona egzekucja należności jest skuteczna, a ponadto istniejące zadłużenie jest zabezpieczone tak hipoteką przymusową ustanowioną na majątku nieruchomym, jak i zastawem skarbowym słusznie uznał, iż nie może być mowy o stwierdzeniu całkowitej nieściągalności składek. Zakład w swoich rozważaniach pominął jednakże, że wspólnicy spółki jawnej zgodnie z art. 8 ust. uosus są uważani za osoby prowadzące pozarolniczą działalność, które z kolei na mocy art. 6 ust. 1 pkt 5 podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym. Nadto na podstawie art. 11 ust. 2 mogą podlegać - na swój wniosek - dobrowolnie ubezpieczeniu chorobowemu. Oznacza to, iż wspólnicy spółki jawnej są z jednej strony pracodawcami w myśl art. 4 pkt 2 uosus, z drugiej zaś ubezpieczonymi w rozumieniu art. 4 pkt 1 uosus, a tym samym, przynajmniej w odniesieniu do składek w tym zakresie, mają prawo do rozpatrzenia ich wniosku o umorzenie nie tylko na podstawie art. 28 ust. 2 uosus, lecz także art. 28 ust. 3a tej ustawy. Konstatacja tego faktu ma w badanej sprawie istotne znaczenie, bowiem uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować Zakład podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którego § 3 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanka wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracało uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W badanej sprawie Zakład – mimo że miał taki obowiązek w zakresie w jakim wspólnicy są jednocześnie ubezpieczonymi - pominął podnoszone przez skarżącą Spółkę informacje o poniesionych przez nią stratach materialnych, które mogłyby mieć wpływ na możliwość dalszego prowadzenia działalności w przypadku opłacenia należności z tytułu składek. Podkreślenia wymaga, że w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się także z obowiązku nałożonego na niego na mocy art. 10 § 1 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy te mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Pominięcie tych obowiązków spowodowało, że – jak wynika z pisma procesowego skarżącej Spółki z dnia 5 kwietnia 2005 roku – w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty stanu faktycznego, o czym świadczą rozbieżności co do wielkości zaległości w składkach na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, czym Zakład naruszył obowiązki wynikające z art. 7 i 77 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 152 z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.