III SA/Wa 2552/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz I. S. kwotę 170 zł (słownie: sto siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez I. S. - Skarżącego w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Zakładem") z dnia [...] maja 2005 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę oraz kosztami upomnienia, w kwotach wskazanych w decyzji. Skarżący wnosząc o umorzenie ww. należności powoływał się na trudną sytuację finansową oraz niskie obroty z prowadzonej działalności gospodarczej. Podniósł, że na jego utrzymaniu pozostaje cała rodzina, w tym studiujący syn oraz młodsze dzieci uczęszczające do szkoły podstawowej. Zakład ustalił, że Skarżący ma na swym utrzymaniu pięcioosobową rodzinę, która korzysta z pomocy społecznej. Zdaniem organu Skarżący nie udokumentował jednak z czego się utrzymuje, gdyż prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosi zysku, żona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, podobnie jak najstarszy syn, który studiując w niepaństwowej szkole, ponosi koszty związane z opłatą czesnego w wysokości 1300 zł. Skarżący jest ponadto właścicielem pojazdu, a samochód bez względu na wartość rynkową oraz koszty związane z jego eksploatacją, nie mieści się w katalogu dóbr minimum socjalnego. Przy takich ustaleniach Zakład stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowych należności w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), przewidujący umarzanie należności z uwagi na przesłankę całkowitej nieściągalności. Podstaw tych organ nie znalazł również w ramach art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."), które dotyczą umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 23 maja 2006 r. Skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy. Nie wziął po uwagę, iż samochód, który Skarżący otrzymał 9 lat temu, z powodu złego stanu technicznego nie jest obecnie używany. Wskazał ponadto, że wbrew stanowisku organu, na wszystkie wydatki swojej rodziny posiada odpowiednie dokumenty, w szczególności dotyczące stypendiów dzieci i pomocy z MOPS. Prezes Zakładu w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził, że ponownie dokonał oceny zebranego materiału dowodowego. Powołując się na treść art. 28 u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wskazał, że w niniejszej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zobowiązań wobec Zakładu pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla strony, w szczególności uniemożliwiałyby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc argumenty dotyczące swojej trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej. Dodał, że cierpi na szereg schorzeń, ale nie podejmuje leczenia z powodu braku środków finansowych nawet na zagwarantowanie minimum życiowego pięcioosobowej rodziny. Podkreślił też, że w toku postępowania przedstawił wszystkie dokumenty potwierdzające drastyczną sytuację jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku przesłanek umorzenia. Na rozprawie Skarżący, popierając w całości skargę, przedłożył zaświadczenie wystawione przez [...] Wyższą Szkołę Zarządzania w dniu 3 grudnia 2006 r. potwierdzające, że jego synowi przyznano stypendium socjalne do miesiąca września 2007 r. w wysokości 720 zł miesięcznie oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2006 r. na mocy której jego córce przyznano stypendium szkolne o charakterze socjalnym w wysokości 60 zł 80 gr. miesięcznie. Wyjaśnił ponadto, że spółdzielnia mieszkaniowa umorzyła mu zaległy czynsz uznając, że nie jest w stanie go spłacić. Przedstawił również zaświadczenie z dnia 7 listopada 2006 r. potwierdzające, że jest osobą bezrobotną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należało się jednak odnieść do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd wskazanych wyżej należności (tak Sąd odczytał żądanie Skarżącego dotyczące zapoznania się z prośbami o umorzenie i "ułaskawienie" od zaległych składek). W tym zakresie trzeba podkreślić, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu niezapłaconych składek i należnych od nich odsetek nie może być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc z kolei do oceny legalności zaskarżonej decyzji, wydanej we wskazanym wyżej przedmiocie, Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli skutkujące uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi, jednakże nie może to być rozstrzygnięcie dowolne. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Prowadzenie postępowania w przedmiocie umorzenia należności odbywa się w ramach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc wydający decyzję o charakterze odwoławczym, obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji - Zakład. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Wobec powyższego zwrócenia uwagi wymaga uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. W oparciu bowiem między innymi o jego treść Sąd ocenia prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Prezes Zakładu w uzasadnieniu tej decyzji skonstatował jedynie, że po ponownej ocenie materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, iż spłata zobowiązań wobec Zakładu pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla Skarżącego, w szczególności uniemożliwiałyby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Stanowiska tego jednakże w ogóle nie uzasadnił. W takim stanie rzeczy stwierdzić zatem należało, że jest to wniosek gołosłowny. Oznacza przy tym, iż organ drugiej instancji nie rozpatrzył wnikliwie i wszechstronnie tej sprawy, skoro nie dał temu wyrazu w motywach zaskarżonej decyzji. Tymczasem na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tylko częściowo realizuje wymóg uzasadnienia prawnego - poprzestaje bowiem wyłącznie na przytoczeniu przepisów prawa w niepełnym zakresie. W sposób jaskrawy nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do których należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi uzasadnienie, które zupełnie pomija przedstawienie sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącego. Skarżący w toku postępowania przedłożył szereg istotnych jego zdaniem dowodów i podniósł określone okoliczności. Prezes Zakładu nie odniósł się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącego, opisanej przez niego w składanych wnioskach i dokumentach, choćby takich jak źródła utrzymania, ponoszone wydatki, czy ogólna zamożność rodziny itp. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Zdaniem Sądu w istocie świadczy to o tym, iż organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego sprawy, niezbędnego do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. W ten sposób doszło do naruszenia także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazuje, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu należy zebrać kompletny materiał dowodowy, zagwarantować Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wziąć pod uwagę należy również te dowody, na które wskazywał Skarżący w toku postępowania sądowego. Sąd zwraca uwagę, iż ustawodawca w art. 28 u.s.u.s. przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie można także i taką ewentualność rozważyć. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Na rozprawie Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając ten wniosek Sąd wziął po uwagę, że Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. Stawił się przy tym na rozprawie, przedkładając bilety kolejowe na przejazd z S. do W. (89 zł) i z powrotem (81 zł). Sąd zatem w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. postanowił zasądzić od Prezesa Zakładu na rzecz Skarżącego kwotę 170 zł.