III SA/Wa 2562/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Przybysz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, sędzia WSA Honorata Łopianowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych oddala skargę. Pismem datowanym na 12 czerwca 2017r. D. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("Spółka", "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego D. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. ("DIAS") z dnia [...] maja 2017r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W. ("NUS") z dnia [...] marca 2017r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku Spółki na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], obejmującego karę pieniężną w wysokości 48.000,00 zł należności głównej wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. W celu realizacji należności objętych przedmiotowym tytułem wykonawczym, organ egzekucyjny, dokonał zawiadomieniem z dnia 15 grudnia 2016r., nr [...], zajęcia rachunku bankowego prowadzonego dla Spółki w Banku [...] S.A. Zawiadomienie, wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono Spółce w dniu 9 stycznia 2017r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 20 grudnia 2016r. W dniu 21 grudnia 2016r. dłużnik zajętej wierzytelności poinformował organ egzekucyjny, że istnieją przeszkody w prowadzeniu egzekucji spowodowane brakiem środków na rachunku Spółki. Pismem z dnia 30 stycznia 2017r. pełnomocnik Strony wniósł o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz na podstawie art. 60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a.") o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przedmiotowy tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017r., nr [...], NUS, jako organ, który na podstawie art. 239 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948), od dnia 1 marca 2017r. przejął prowadzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, stwierdzając, iż przepisy k.p.a. mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 599 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") Pismem z dnia 18 kwietnia 2017r. pełnomocnik Spółki wniósł zażalenie na ww. postanowienie NUS. DIAS, zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie NUS. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Spółka nie ma prawnej możliwości skutecznego żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na podstawie 23 § 6 u.p.e.a. W przypadku ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego DIAS z urzędu wydaje postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego. W opinii DIAS, biorąc pod uwagę treść art. 18 u.p.e.a., w myśl którego w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w niniejszej sprawie poprawnie zastosowano art. 61a § 1 k.p.a., z którego treści wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Pismem z dnia 12 czerwca 2017r., Skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła przywołaną na wstępie skargę na postanowienie DIAS opisane w komparycji niniejszego wyroku. Pełnomocnik Skarżącej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego przez organ I instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia wydanego przez organ I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do obowiązującego, od dnia 15 sierpnia 2015r., nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem sporu jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Spółki z dnia 30 stycznia 2017r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zawartego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy stoją na stanowisku, że brak jest regulacji w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek zobowiązanego, dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie takiego wniosku złożonego przez Spółkę. Spółka twierdzi natomiast w skardze, że organy winny na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wstrzymać postępowanie egzekucyjne, ponieważ istniały ku temu przesłanki. Odnosząc się do powyższego sporu należy w pierwszej kolejności przywołać treść art. 23 § 6 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W orzecznictwie przyjęto, że wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015r., III SA/Wa 3902/14, LEX nr 1941134). Oznacza to, że zobowiązany składając taki wniosek nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Tak więc wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest bezprzedmiotowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017r., V SA/Wa 1056/16, LEX nr 2325401). W takiej zaś sytuacji istnieją podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten stanowi mianowicie, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro organ nadzoru może wyłącznie z urzędu wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne, to jest oczywiste, że nie można wszcząć postępowania w takiej sprawie na wniosek zobowiązanego. Jeżeli zatem zobowiązany złoży wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, to organ egzekucyjny jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie stoi to na przeszkodzie późniejszej ocenie przez organ nadzoru przywołanych przez zobowiązanego okoliczności co do istnienia przesłanek do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Należy również wyjaśnić, że jakkolwiek organ sprawujący nadzór może na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, to organ ten stwierdzając brak podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 23 § 8 u.p.e.a. na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego służy zażalenie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Zażalenie nie służy zatem na postanowienie o odmowie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany nie może zatem zażaleniem kwestionować zasadności dokonanej przez organ nadzoru oceny braku podstaw do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest jednakże postanowienie organu nadzoru o odmowie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ale postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącej. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. nie dokonał w postanowieniu z dnia [...] marca 2017r. merytorycznej oceny przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ale wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przedmiotem oceny tego organu była zatem kwestia dopuszczalności prowadzenia w tej sprawie postępowania na wniosek Spółki. Pełnomocnik Spółki w zażaleniu na to postanowienie, jak również w skardze do sądu, argumentował, że uwzględnienie wniosku Spółki jest w pełni zasadne – przywołując art. 23 § 2 u.p.e.a. i wskazując na możność rozstrzygnięcia przez organ nadzoru w kwestii wstrzymania postępowania egzekucyjnego wskutek otrzymania od Spółki informacji uzasadniających takie rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że taka argumentacja Spółki jest chybiona, bowiem nie odnosi się do przedmiotu rozstrzygnięcia organu nadzoru. Organ nadzoru nie dokonał bowiem merytorycznej oceny przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ale wydał rozstrzygnięcie procesowe wskazując na istnienie innych uzasadnionych przyczyn (w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.) uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Tak więc organy trafnie przyjęły w rozpoznawanej sprawie, że Skarżąca nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, wobec czego istniały podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.