III SA/Wa 2587/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. T. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2004 r. do maja 2004 r. w kwocie 981,76 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2004 r. do maja 2005 r. w kwocie 353,29 zł wraz z odsetkami lub rozłożenie tej zaległości na raty. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że musiała zakończyć prowadzenie działalności gospodarczej ze względu na brak zleceń. T. B. podniosła, że nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Ma na utrzymaniu dwoje dzieci, jej mąż jest na rencie. Mąż wnioskodawczyni w okresie złożenia wniosku przebywał w szpitalu [...] w W.. T. B. nigdzie nie pracuje, leczy się [...], pozostaje na utrzymaniu syna. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, 2, 3 i ust. 3 a) oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił T. B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 1.234,74 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 445,29 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że umorzenie należności następuje na podstawie art. 28 w zw. z art. 32 u.s.u.s. i stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki wymienione we wskazanym przepisie. Naczelnik Urzędu Skarbowego bowiem w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotychczas nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ wskazał także na treść przepisu art. 28 ust. 3a) u.s.u.s., na podstawie którego istnieje możliwość - w wypadku zaistnienia wymienionych w przepisie sytuacji - umorzenia zaległości mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład ustalił, że mąż wnioskodawczyni - M. B. otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 564,91 zł. W dniu 20 grudnia 2005 r. M. Spółdzielnia Mieszkaniowa skierowała do małżonka zobowiązanej M. B. wezwanie do zapłaty z informacją o eksmisji. Zadłużenie na rzecz Spółdzielni wynosi 18.726,34 zł według stanu na dzień 30 listopada 2005 r. zobowiązana przebywała pod stałą opieką Poradni [...] i była w trakcie leczenia farmakologicznego, psychoterapii i socjoterapii. T. B. do wniosku przedstawiła rachunki ponoszonych co miesięcznych opłat za czynsz, zużycie wody i energię elektryczną. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że istnieje możliwość udzielenia dłużnikowi pomocy w spłacie należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 29 u.s.u.s. Zakład może rozłożyć należność na raty stosownie do możliwości płatniczych zobowiązanego. Ta forma spłaty zadłużenia umożliwia uregulowanie należności z tytułu składek w dłuższym okresie czasu, co korzystnie wpływa na sytuację finansową płatnika składek. W przypadku ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek Zakład ma obowiązek badać m.in. czy płatnik ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne, znikome źródło przychodów nie jest w stanie wywiązać się ze zobowiązań na rzecz ZUS. Organ podniósł, że sytuacja finansowa i rodzinna zobowiązanej jest trudna, jednak uwzględniając wysokość zadłużenia, deklarację wnioskodawczyni, co do możliwości spłaty zaległości w systemie ratalnym po 50 zł miesięcznie, prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz możliwość dochodzenia należności w dłuższym, okresie czasu, uznano, iż należności z tytułu składek mogą być wyegzekwowane. Termin przedawnienia bowiem dochodzenia tych należności upływa po 10 latach licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne. Termin powyższy ulega dalszemu przedłużeniu w wypadku jego przerwania, czy też zawieszenia biegu. Pismem z dnia 26 maja 2006 r. wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nawet rata w kwocie 50 zł miesięcznie jest dla niej zbyt wysoka. T. B. przebywała w szpitalu, a termin wypisu miał upłynąć w miesiącu lipcu 2006 r. Wnioskodawczyni wskazała, że będzie zmuszona wydawać na leki antydepresyjne oraz na nadciśnienie kwoty rzędu 200 zł miesięcznie. Renta męża po potrąceniu podatku to kwota 496,49 zł miesięcznie. Spółdzielnia wyraziła zgodę na spłatę zadłużenia w ratach, dzięki czemu wnioskodawczyni wraz z mężem nie będą eksmitowani. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy przywoływane przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie zaległości. Organ poczynił ustalenia, że zobowiązana pozostaje bez pracy, a jej mąż otrzymuje rentę w wysokości 564,91 zł. T. B. spłaca zadłużenie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej w ratach, pozostaje pod stałą opieką Poradni Psychologicznej i jest w trakcie leczenia farmakologicznego, psychoterapii i socjoterapii. Prezes ZUS podniósł, że ze względu na długi termin przedawnienia, należności względem Zakładu mogą być dochodzone prze okres co najmniej jeszcze kilku lat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej prośby i umorzenie należności względem ZUS wraz z odsetkami. Podniosła, że znalazła się w bardzo trudnej sytuacji życiowej. Jej mąż oraz syn chorują [...], a ona sama również i w tym roku znalazła się w szpitalu [...]. Lekarstwa męża i syna kosztują około 500 zł miesięcznie, a wnioskodawczyni 300 zł. Ze względu na wysokość renty męża - z której utrzymują się trzy osoby - nie wszystkie lekarstwa są kupowane. Do skargi T. B. załączyła kartę leczenia szpitalnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz orzekanie na niekorzyść strony skarżącej (art. 133 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; - dalej " P.p.s.a."). Do wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne zastosowanie mają art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365 - dalej powoływane jako Rozporządzenie z 31 lipca 2003r.). Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje możliwość umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję przypadków całkowitej nieściągalności należności zawiera ustęp 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (w takiej sytuacji znajdowała się skarżąca) do umorzenia należności może dojść także w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s). Określona art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, a przede wszystkim nie jest władny rozstrzygać o umorzeniu czy też odmowie umorzenia należności - bowiem to należy do wyłącznej kompetencji organu administracji. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność zaległości oraz zbyt ciężkie dla zobowiązanej i jej rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w II instancji Prezes ZUS. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawczyni. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza to uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. art. 7, 10, 77, 80 i 81 K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odniósł się w niej wprost jedynie do tego, że wobec skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Dalsze wywody zaskarżonej decyzji jedynie wskazują, że sytuację majątkową i osobistą skarżącej badał również w kontekście przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Z uzasadnienia nie wynika jednakże czy zdaniem Prezesa ZUS sytuacja majątkowa i osobista skarżącej spełnia ww. przesłanki czy nie. Organ orzekający wyjaśnił jedynie, że opisane okoliczności miały wpływ na rozstrzygnięcie wydane w I instancji i z tych względów, ponownie odmówiono (błędnie zresztą wskazując, że rozstrzyga o tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych) skarżącej umorzenia należności. Zauważyć w tym miejscu należy, iż rozstrzygając sprawę ponownie Prezes ZUS miał obowiązek powtórnie przeanalizować argumenty wnioskodawczyni i odnieść się do nich. Wymuszało to, na organie odwoławczym, ustosunkowanie się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu I instancji, a niewystarczające jest jedynie wyjaśnienie przesłanek tego rozstrzygnięcia. Powyższe ustalenia należy bowiem ocenić w kontekście realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. - zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracji pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ przywoła okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej, ale nie dokona ich oceny w kontekście przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności albo też ocenę taką pominie w uzasadnieniu wydanej decyzji, to należy uznać, że decyzja ta narusza zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika iż jedynym źródłem utrzymania skarżącej i jej rodziny jest świadczenie rentowe męża w wysokości 564,91 zł. Z kwoty tej, zgodnie z twierdzeniami skarżącej, utrzymują się również jej ciężko chory mąż i syn. Z akt sprawy wynika (k. 120 akt administracyjnych), że sama skarżąca również pozostaje pod opieką Dziennego Oddziału Psychiatrycznego. Zważywszy również, że problemy zdrowotne członków rodziny skarżącej wiążą się z koniecznością ponoszenia kosztów leczenia, to należało zbadać czy skarżąca istotnie nie spełnia przesłanek do umorzenia należności. Umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie zależy, jak wskazał organ I instancji, a oceną tą zdaje się podzielać również Prezes ZUS, od tego czy uiszczenie zaległych składek jest w ogóle możliwe, ale do oceny skutków jakie może to spowodować dla zobowiązanego. Z tego względu, zdaniem Sądu brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji nie zostało bowiem poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Organ orzekający, nie dokonując prawidłowych ustaleń, pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Z tego względu zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. należało uchylić. Sąd zwraca również uwagę, że przed wydaniem decyzji w I instancji , strona nie została, zgodnie z art. 10 i 81 K.p.a., zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W myśl wskazanych przepisów do takiego zawiadomienia powinno dojść bowiem po zakończeniu postępowania dowodowego, a przed wydaniem decyzji, a nie na wcześniejszym etapie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.