III SA/Wa 2588/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. P. – Skarżącą w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Zakładem") z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na łączną kwotę 11.028,93 zł, w tym; 1) za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: - ubezpieczenia społeczne za okres 01.2002 r. – 11.2003 r.; - ubezpieczenie zdrowotne za okres 09.2001 r. – 09.2005 r.; - Fundusz Pracy za okres 05.2002 r. – 04.2003 r.; 2) za zatrudnionych pracowników na: - ubezpieczenia społeczne za okres 01.2002 r. – 09.2005 r. w części finansowanej przez ubezpieczonych i za ten sam okres w części finansowanej przez płatnika; - ubezpieczenie zdrowotne za okres 09.2001 r. – 09.2005 r. finansowane przez ubezpieczonych; - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 05.2002 r. – 09.2005 r. wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień 4 stycznia 2006 r., w kwotach wyszczególnionych w sentencji decyzji. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r. Skarżąca, wskazując na przepis art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres choroby od dnia 20 maja 2002 r. do dnia 14 sierpnia 2002 r. i od dnia 31 sierpnia do dnia 22 listopada 2002 r. Wyjaśniła, że we wskazanych okresach przebywała na bezpłatnym zwolnieniu lekarskim w związku z kontuzją oraz wypadkiem samochodowym, którego skutki zdrowotne nadal musi leczyć. W tym czasie prowadziła Pracownię Ceramiczną przy minimalnym własnym udziale i zatrudnieniu dwu, a następnie jednej pracownicy na pół etatu, bez opłacania składek ZUS. Podniosła, iż zadłużyła się aby zapłacić należności związane z restrukturyzacją. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności wskazanych w tej decyzji za okres od września 2001 r. do września 2005 r. wyjaśniając, że są to zaległości na dzień złożenia wniosku (tj. na dzień 4 stycznia 2006 r.), dotyczące składek na ubezpieczenia osoby prowadzącej działalność – A. P. oraz na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika składek. Przedstawiając ustalenia faktyczne Zakład stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowych należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., które przewidują umarzanie należności z uwagi na przesłankę całkowitej nieściągalności. Podstaw tych organ nie znalazł również w ramach art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."), które dotyczą umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zakład wskazał, iż regulacje te nie znajdują zastosowania do składek na ubezpieczenia osób nie będących jednocześnie płatnikami składek, a więc pracowników. Mocą zaś art. 30 u.s.u.s. wykluczone jest także umarzanie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Trudności finansowe płatnika Zakład uznał za niemające charakteru stałego ani pogłębiającego się, jak również wykluczającego stopniowe zaspokajanie roszczeń wierzyciela w ramach umowy ratalnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zakwestionowała wysokość podanego przez Zakład zadłużenia, podkreślając, że w związku z restrukturyzacją uiściła wszelkie zaległości. Jedyną sporną kwestią pozostawała sprawa składek na FP i FGŚP za okres od 05.2002 r. do 10.2002 r. i w tej właśnie sprawie zwracała się najpierw do sądu powszechnego, a następnie do Zakładu o umorzenie kwoty za okres tzw. chorobowego. Podtrzymała wniosek o umorzenie spłat za ten okres, wywodząc, że od czasu restrukturyzacji regularnie płaciła składki i jedyna jej zaległość przypada na czas jej choroby. Stanowisko takie Skarżąca podtrzymała również w piśmie z dnia 24 maja 2006 r., domagając się wykazania zaległości w zapłacie składek ZUS za okres "chorobowy", który wynika z decyzji Zakładu z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezes Zakładu wydając decyzje z dnia [...] czerwca 2006 r. nie znalazł podstaw do uwzględniania ww. wniosku. Argumentując podobnie jak Zakład, wywiódł, iż ustalenia faktyczne sprawy w zakresie sytuacji materialnej i gospodarczej Skarżącej przeczą istnieniu przesłanek umorzenia ze względu na stan całkowitej nieściągalności oraz ze względu na sytuację rodzinną bądź ważny interes zobowiązanej. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca pismem z dnia 24 lipca 2006 r. złożyła skargę, wnosząc o zmianę tej decyzji i umorzenie należności. Wobec decyzji postawiła zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi ważny interes zobowiązanej przemawiający za umorzeniem należności. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego, akcentując, iż nie jest możliwe aby za wskazany przez Skarżącą okres choroby (kilka miesięcy) zaległość wynosiła ponad 11 tysięcy złotych, jak podano w decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o "oddalenie odwołania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz ZUS kosztów zastępstwa prawnego". Jego zdaniem na wysokość kwoty zaległości w znacznym stopniu mają wpływ odsetki za zwłokę liczone od lutego 2002 r. W piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2006 r. Skarżąca ponownie podkreśliła, iż kwota 11 tysięcy złotych nie może stanowić wymagalnych składek wraz z odsetkami za okres pół roku. Nie została przy tym przez Zakład rozliczona i nie wykazano z czego wynika taka jej wysokość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 p.p.s.a. W kontekście powyższych przepisów skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ta ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl art. 61 § 1 i § 3 tego Kodeksu (powoływanego dalej jako "k.p.a."), postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony (podkreśl. Sądu) lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (podkreśl. Sądu) oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, o czym stanowi art. 63 § 2 k.p.a. W sprawie rozpoznanej przez Sąd nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności toczyło się w trybie wnioskowym. Zostało ono wszczęte pismem Skarżącej z dnia 29 grudnia 2005 r., które wpłynęło do Zakładu w dniu 4 stycznia 2006 r. Organ pierwszej instancji we wstępie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. wskazał, iż przedmiotem rozpatrzenia był wniosek A. P. z dnia 4 stycznia 2006 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Podkreślić jednak należy, że we wniosku tym Skarżąca wskazała, jakie jest jej żądanie. Mianowicie żądała umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres choroby od dnia 20 maja 2002 r. do dnia 14 sierpnia 2002 r. i od dnia 31 sierpnia do dnia 22 listopada 2002 r. Z akt administracyjnych nie wynika, a przypomnieć należy, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), aby organ podejmował w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jakąkolwiek korespondencję ze stroną zmierzającą do zawężenia, rozszerzenia bądź doprecyzowania tego żądania. Skoro tak, to Zakład był związany zakresem wniosku (żądaniem sprecyzowanym w piśmie z dnia 29 grudnia 2005 r.) i nie mógł - bez wyraźnie odmiennej woli wnioskodawcy - rozszerzyć z urzędu zakresu wniesionego żądania. Postępowanie, jak już wspomniano, toczyło się bowiem na wniosek strony. Tymczasem wbrew tej oczywistej regule prowadzenia postępowania administracyjnego organ orzekający objął swoim rozstrzygnięciem także okresy wykraczające poza wskazane przez A. P.. Takie działanie było prawnie niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 63 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Sprawą, którą dla strony organ miał załatwić poprzez wydanie decyzji było umorzenie należności tylko i wyłącznie w zakresie i za okresy przez nią wskazane. Strona ma prawo do suwerennego decydowania o tym, jaki jest zakres jej żądania, w tym przypadku – umorzenia których należności i za jaki przedział czasowy się domaga. Organ może natomiast jedynie wyjaśniać ze stroną ewentualne wątpliwości, jeśli żądanie wymienione we wniosku nie jest wystarczająco precyzyjne. Skarżąca konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego, a także na etapie postępowania sądowego twierdziła, iż żądaniem jej było umorzenie należności z tzw. okresu chorobowego i do tego okresu powinna się sprowadzać decyzja podjęta w przedmiocie umorzenia. Wobec przedstawionych wyżej naruszeń prawa procesowego, Sąd zobowiązany był do uchylenia obu zaskarżonych decyzji, jako wydanych wbrew zakresowi żądania strony wszczynającej postępowanie umorzeniowe. W tej sytuacji przedwczesnym stała się ocena zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jako że ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organy orzekające nie zostały przypisane do zakresu żądania Skarżącej, lecz objęły okres znacznie szerszy, tj. od września 2001 r. do września 2005 r. zamiast od dnia 20 maja 2002 r. do dnia 14 sierpnia 2002 r. i od dnia 31 sierpnia do dnia 22 listopada 2002 r., jak wnioskowała o to strona. Odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd należności wskazywanych przez Skarżącą należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącej o umorzenie zadłużenia nie mógł być – z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe – przez Sąd uwzględniony. Sąd wobec stwierdzonego naruszenia prawa procesowego mógł tylko wyeliminować zaskarżone decyzje z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje, które zostały uchylone nie mogą być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., gdyż rozpoznana sprawa była sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych. Odnośnie natomiast zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego przed sądem pierwszej instancji na rzecz organu, o co wnoszono w odpowiedzi na skargę, wskazać trzeba, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ogóle nie przewidują możliwości zasądzania kosztów na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność stały się przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.