III SA/Wa 259/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Dudra (del.), Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 13.07.2004r. H. P. wniosła o umorzenie nienależnie pobranej części renty. Wyjaśniła, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Zarówno ona jak i jej mąż są chorzy, utrzymują się z przyznanych im rent. Mają przy tym na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej "Prezes Kasy", decyzją z dnia [...].10.2004r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. l pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), dalej zwaną "u.u.s.r.", odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz wyraził zgodę na zastosowanie ulgi w formie układu ratalnego i kwotę 1.898,48 zł rozłożył na 38 rat. Stwierdził, że umorzenie zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być zastosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach, spowodowanych działaniem takich czynników, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Natomiast H. P. żadnych zdarzeń losowych nie przedstawiła. Przez wzgląd na trudną sytuacją materialną i niskie dochody w rodzinie rozłożył kwotę zadłużenia na miesięczne raty, płatne po 50 zł do 20 dnia każdego miesiąca. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. P. wniosła o umorzenie zaległości, twierdząc, że rozłożenie jej na raty jest krzywdzące i niesprawiedliwe, gdyż to nie ona przyczyniła się do pobrania przez nią świadczenia w kwocie wyższej niż należna. Podniosła, iż jej mężowi wstrzymano wypłatę renty, więc jej sytuacja pogorszyła się w znacznym stopniu. Tym bardziej nie jest ona w stanie spłacać rat. Przedłożyła orzeczenia o niepełnosprawności jej dwóch synów, dokumenty zaświadczające o chorobie jej i męża oraz inne dokumenty na okoliczność prawdziwości przedstawianej przez nią sytuacji materialnej. Prezes Kasy decyzją z dnia [...].12.2004r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że sytuacja materialna rodziny H. P. pozwala na spłatę zadłużenia w ratach po 50 zł miesięcznie. Poinformował, iż niepodjęcie spłaty zadłużenia w wyznaczonych ratach spowoduje wymagalność zaległości wraz z odsetkami. W skardze H. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jako że nie zawiera ona uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego. Pomimo przedstawienia przez nią szeregu dokumentów nie odniesiono się do nich, nie rozważono też jej sytuacji materialnej. Jej zdaniem decyzja ta jest krzywdząca i zasługuje na uchylenie. Wniosła o orzeczenie o umorzeniu nienależnie pobranej części świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Przedstawił sytuację materialną skarżącej i przyczynę powstania zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.. Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ponadto w ust. 2 cyt. artykułu wprowadzono możliwość umorzenia należności z tytułu składek przez organ działający z urzędu, jeżeli w sprawie zachodzi jedna ze wskazanych w treści przepisu przesłanek nieściągalności należności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy nie tylko zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r. kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż wydana decyzja będzie w znacznym stopniu opierała się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybrać konsekwencje prawne swoich ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się praktycznie w żaden sposób do argumentacji skarżącej stwierdzając lakonicznie, iż umorzenie zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być zastosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach, spowodowanych działaniem takich czynników, na które dłużnik nie mógł mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania, zaś H. P. żadnych zdarzeń losowych nie przedstawiła. Nie odniósł się do argumentów podnoszonych we wniosku o umorzenie należności, nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41a ust.1 pkt 1 u.u.s.r.. Jeszcze bardziej enigmatyczne jest uzasadnienie decyzji wydanej w II instancji. Organ nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, milczeniem pominął złożone przez H. P. dokumenty oraz znaczne pogorszenie jej sytuacji materialnej. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że sytuacja materialna wnioskodawczyni pozwala na spłatę zadłużenia, nie wskazując przyczyn, dla których doszedł do takiego wniosku. Takie "zbycie" argumentów skarżącego nie jest zdaniem Sądu wystarczające, jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wcześniej obowiązujące organ przepisy ponad wszelką wątpliwość nakładały obowiązek przekonywania. W tym miejscu jeszcze raz z całą mocą podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Wskazać także należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a., jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy - a więc w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. i postępowanie czynią wadliwym. Poza tym zauważenia wymaga, że Prezes Kasy w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, przytaczając podstawę prawną oraz stan faktyczny. Działanie to jednak jest spóźnione i tym samym nieprawidłowe. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00). Wywody i okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej wymienionej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą nie mogą być wykonane w całości.