III SA/Wa 2616/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant R. P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi H.M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) maja 2005 r. Nr (...) 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. H. M. wniosła o umorzenie odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, pismem z dnia 4 marca 2005 r. skierowanym do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że pozostaje w trudnej sytuacji finansowej. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżąca przedłożyła dokumenty dotyczące poniesionych strat w gospodarstwie rolnym oraz zaświadczenia o swoim stanie zdrowia. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego rozpatrując wniosek dokonał oceny możliwości płatniczych skarżącej zgodnie z dyspozycją art. 41 a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm. - zwanej dalej ustawą o ubezpieczeniu rolników). Na tej podstawie decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] umorzył skarżącej należność z tytułu odsetek za zwłokę od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, za okres od II kwartału 2000 r. do IV kwartału 2004 r. , w kwocie 1.952,10 zł. H. M. w dniu 6 czerwca 2005 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku wskazała, że kwota, którą umorzono jest za niska. Decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej Kpa oraz art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że skarżąca nie udokumentowała nowych okoliczności mogących mieć wpływ na jej sytuację materialną. Na powyższą decyzję H. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wydającego decyzję w kwestii nie przedstawienia przez nią istotnych dla sprawy dokumentów. Odpowiadając na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż ustawodawca w art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r." przewidział możliwość umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w całości lub w części. Zgodnie z jego treścią Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia odsetek od niezapłaconych w całości lub w części w terminie składek lub odmowy ich umorzenia, zgodnie z treścią art. 41a ust 1 pkt 1 w związku z art. 40a ust 1 u.u.s.r. - (" Od składek nie opłaconych w terminie przez rolnika pobiera się od rolnika odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonej w dziale III rozdział 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa Dz. U. 137, poz. 926, z późn. zm.") - ma formę decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes Kasy nie tylko kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a. w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ może uwzględnić wniosek umorzeniowy wskazuje, iż wydana w tym trybie decyzja oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. W danej sprawie organ może, ale nie musi umorzyć odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w całości lub w części, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze skarżącej, oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 tej ustawy - ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powołanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma ograniczyć stosowanie środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106) określający rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym, uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienia decyzji sporządzone przez organy orzekające w sprawie w ogóle nie spełniają wskazanych wymagań. Organ pierwszej instancji podejmując decyzję umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w części - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - bardzo lakonicznie odniósł się do argumentacji skarżącej, stwierdzając jedynie, iż "przy podejmowaniu decyzji uwzględniono skutki zaistniałych i udokumentowanych zdarzeń losowych oraz występujące w rodzinie problemy zdrowotne", zaś organ drugiej instancji decyzję z dnia[...] lipca 2005 r. uzasadnił jednym zdaniem o treści; "Uwzględniając fakt, iż nie udokumentowała Pani nowych okoliczności mogących mieć wpływ na Pani sytuację materialną - postanowiono jak w sentencji decyzji". Organy orzekające w sprawie nie rozważyły czy sytuacja materialna skarżącej pozwala na spłatę zadłużenia i nie wskazały przyczyn, dla których uznały, iż umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę od zaległych składek w kwocie 1952,10 zł. jest zasadne i możliwe do spłacenia przez skarżącą. W ocenie Sądu organ nie rozważył sprawy według kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", o którym mowa art. 41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. W uzasadnieniu obu decyzji nie ma analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, mimo iż w tym zakresie przeprowadzono wywiad środowiskowy. Ponadto organy, w żaden sposób nie wykazały i nie ustosunkowały się do wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącą i jej męża oraz zamieszkujące razem ze skarżącą dzieci. Na tym tle nie dokonały również analizy niezbędnych kosztów leczenia ponoszonych przez skarżącą i jej męża. W tym miejscu jeszcze raz z całą mocą podkreślić trzeba, iż rolą uzasadnienia decyzji jest, aby skarżąca na jego podstawie mogła stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jej sprawy i jakich ustaleń dokonał organ. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 K.p.a., jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć, wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącej nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji, nie zapewniono także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 K.p.a. i czynią postępowanie wadliwym. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej powołanej ustawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.