III SA/Wa 2623/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant L.W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. i S. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja wskazana w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 18 maja 2005r. J. i S. W. zwrócili się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w B. o umorzenie odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W uzasadnieniu podnieśli, iż nie płacili wymaganych składek z powodu bardzo trudnej sytuacji materialnej. Gospodarstwo rolne wnioskodawców ma poważne zadłużenie w gminie. Produkcja rolna ogranicza się jedynie do produkcji na własne potrzeby. Wnioskodawcy mają na utrzymaniu córkę, która jest po operacji [...]. Wymaga stałej opieki i kontroli medycznej. Obecnie leczy się ponadto na [...], [...], [...] oraz na [...]. Leczenie córki pochłania znaczne nakłady finansowe. W związku z tym wnioskodawcy starają się za wszelką cenę ratować swoje gospodarstwo rolne, dlatego też proszą o pomoc w postaci umorzenia odsetek. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, dalej "Prezes Kasy", decyzją z dnia (...)czerwca 2005r., znak (...), wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. l pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), dalej zwaną "u.u.s.r.", po rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 maja 2005r., postanowił umorzyć odsetki od zaległości niezabezpieczonych na hipotece. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z ww. przepisami Prezes Kasy lub upoważniony przez Niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika, na jego wniosek uwzględniając jego możliwości płatnicze oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i wypadkowego może udzielić ulgi w spłacie zaległości w formie umorzenia składki. W decyzji, która została wnioskodawcom doręczona w dniu 29 czerwca 2005r., zawarto pouczenie o przysługującym stronie prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a."). W dniu 22 czerwca 2005r., tj. przed doręczeniem wnioskodawcom decyzji organu I instancji, do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa B. wpłynęło pismo wnioskodawców, w którym wnoszą oni o umorzenie odsetek od zadłużenia, które zostało wpisane na hipotekę. Powołując się głównie na argumenty zawarte we wniosku z dnia 19 maja 2005r., oświadczyli, iż zamierzają sprzedać swoją ziemię i pospłacać zobowiązania. Kwota otrzymana ze sprzedaży gruntów wystarczyłaby, w ocenie wnioskodawców, na spłatę zadłużenia. Wnioskodawcy podnieśli ponadto, iż są zadłużeni w gminie, ale wójt umorzył im naliczone odsetki za zwłokę. Prezes Kasy, traktując pismo wnioskodawców z dnia 21 czerwca 2005r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia (...) lipca 2005r., znak (...), działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Kasy z dnia (...) czerwca 2005r., uznając, iż wniesione odwołanie nie wnosi nowych okoliczności mających wpływ na zmianę podjętej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2005r. J. i S. W. zaskarżyli powyższą decyzje w całości, wnosząc o jej zmianę poprzez umorzenie odsetek. W ocenie skarżących wydanie negatywnej decyzji przez Prezesa Kasy jest krzywdzące i społecznie niesprawiedliwe, ponieważ w stosunku do innych osób znajdujących się w takim samym położeniu jak skarżący wydawane były decyzje umarzające nawet w całości należności z tytułu nieopłaconych składek. Ich zdaniem Prezes Kasy winien pomagać ludziom, a nie utrudniać wyjście z bardzo trudnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu odsetek od zaległych składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji wydanej przez Prezesa Kasy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W przepisie tym przewidziano tryb zaskarżania decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na pozycję organu I instancji nie jest możliwe zastosowanie zwykłego trybu odwoławczego, uregulowanego w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Stronie służy w tym przypadku nie odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się jednakże przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w tym także przepisy określające rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, str. 570). Stanowisko to ugruntowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1984r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51). W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sąd stwierdził, iż "organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego". Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż decyzja Prezesa Kasy z dnia [...] lipca 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ odwoławczy, mimo że brak było wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można bowiem w żadnym wypadku uznać, że pismo skarżących z dnia 21 czerwca 2005r. (data wpływu do organu w dniu 22 czerwca 2005r.), skierowane do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w B., stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Kasy z dnia [...] czerwca 2005r. Już sama zbieżność dat pisma skarżących i decyzji organu I instancji, tj. [...] czerwca 2005r. i [...] czerwca 2005r. oraz fakt, że decyzja ta doręczona została skarżącym w dniu 29 czerwca 2005r., wyraźnie na to wskazują, że skarżącym nie była znana treść decyzji organu I instancji w dniu sporządzania pisma, które organ odwoławczy potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanie w tej sytuacji decyzji przez organ odwoławczy nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 127 i 138 k.p.a. Skoro nie było prawidłowo wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo skarżących z dnia 21 czerwca 2005r. stanowiło jedynie kolejny wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę), to uznanie tego pisma za wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym to piśmie nie kwestionuje się decyzji organu I instancji (gdyż w chwili wysłania tego pisma decyzja ta nie była jeszcze stronie znana), a tylko "zwraca się z prośbą o umorzenie odsetek od zadłużenia", powoduje, że Prezes Kasy bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego i utrzymał w mocy decyzję, która nie była faktycznie zaskarżona. Jednocześnie Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek strony skarżącej o umorzenie odsetek od zabezpieczonych na hipotece należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uznano za zasadny. Sąd, mając powyższe rozważania na względzie uznał, że zaskarżona decyzja powinna być pozbawiona bytu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności ze względu na rażące naruszenie przepisu art. 127 i 138 k.p.a. W tym stanie rzeczy podstawę do wydania orzeczenia z punku pierwszego sentencji stanowią przepisy: art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. oraz art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie z punktu drugiego zapadło w trybie art. 152 u.p.p.s.a.