III SA/Wa 2636/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. M.J. wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za czwarty kwartał 2002 r. w kwocie 213,90 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Zakwestionowała zasadność objęcia jej ubezpieczeniem za wyżej wskazany okres. Podniosła, że pobiera świadczenie przedemerytalne w wysokości 615,49 zł miesięcznie. Z powodów rodzinnych zmuszona była opuścić swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania. Obecnie mieszka tylko z uczącą się córką w wynajętym mieszkaniu. Po opłaceniu należności za oba mieszkania zostaje jej skromna suma na utrzymanie siebie i córki. Opłacenie zaległej składki wraz z odsetkami za zwłokę znacznie przekracza jej możliwości finansowe. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") postanowił "nie umorzyć" należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za czwarty kwartał 2002 r. w kwocie 317,90 zł. Przytoczył treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.". Wskazał, że podnoszone przez Skarżącą argumenty oraz wyniki przeprowadzonego postępowania nie dają podstaw do umorzenia należności. Skarżąca posiada wraz z małżonkiem dwa odrębne gospodarstwa rolne oraz las, które umożliwiają osiąganie dochodów na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto nie wystąpiły żadne udokumentowane zdarzenia losowe oraz inne względy społeczno - gospodarcze, które znacząco ograniczyłyby możliwości finansowe Skarżącej. Poza gospodarstwem Skarżąca uzyskuje dochód ze świadczenia przedemerytalnego, a jej małżonek ze świadczenie emerytalnego. Odnosząc się do poruszonej przez Skarżącą kwestii ubezpieczenia społecznego w okresie przerwy pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a datą przyznania świadczenia emerytalnego Prezes KRUS podkreślił, że stosunek pracy Skarżącej ustał 2 listopada 2002 r., a prawo do świadczenia przedemerytalnego Skarżąca nabyła od 5 listopada 2002 r. Dlatego też została objęta ubezpieczeniem społecznym rolników w okresie od 3 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2002 r. Prezes KRUS przyznał, że sytuacja Skarżącej, jej separacja z mężem, ma szczególny charakter. Jednak separacja nie została orzeczona sądownie, a zatem nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności, za które solidarnie odpowiada małżonek. Od decyzji tej Skarżąca złożyła "odwołanie", wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie całości zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponownie powołała się na swoją ciężką sytuację finansową i życiową, która w jej ocenie w pełni uzasadnia umorzenie należności. Prezes KRUS postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r., na podstawie art. 147, art. 149 § 1, art. 150 w związku z art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", i art. 2 ust. 2 u.u.s.r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes KRUS "podtrzymał" decyzję organu z dnia [...] maja 2006 r. i odmówił umorzenia należności. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Stwierdził, że wszystkie przedstawione przez Skarżącą argumenty zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, które nie były wcześniej znane i dawałyby podstawę do podjęcia pozytywnej decyzji w przedmiocie umorzenia należności. Natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes KRUS umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wyjaśnił, że decyzja ta nie była "prawomocna", a zatem brak było podstaw do wznowienia postępowania. Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę z dnia 11 lipca 2006 r. Wniosła o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za czwarty kwartał 2002 r. Ponowne zakwestionowała zasadność objęcia jej ubezpieczeniem społecznym za ww. okres składkowy oraz przedstawiła w szczegółach swoją sytuację rodzinną i majątkową. Wyjaśniła, że syn uczył się w prywatnym Liceum Ekonomicznym w H., gdzie czesne wynosiło 180 zł. miesięcznie. Mąż nie płacił zasądzonych na dwoje dzieci alimentów w kwotach po 190 zł. W ubiegłym roku Skarżąca odeszła od męża, który nadużywał alkoholu. Podniosła, że musi ponosić opłaty za "stancję", prąd, gaz, opał i podatki. Zadłużyła się, ponieważ odchodząc z domu zostawiła wszystko poza ubraniem. Ponadto zepsuł się ciągnik, a jego naprawa kosztowała ponad 300 zł. Ponadto Skarżąca podniosła, że odpowiedzią na jej odwołanie było postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyraziła wątpliwość, jak mogła to być decyzja ostateczna, skoro złożyła od niej odwołanie. Zwróciła też uwagę, że obie decyzje podpisał ten sam urzędnik, który być może posiadał jednak stosowne pełnomocnictwo. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Zgodnie z art. 41a ust. 1 u.u.s.r. Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. W ust. 2 tego przepisu przewidziano także możliwość umorzenia części lub całości należności z tytułu składek z urzędu. Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie przed Prezesem KRUS wszczęte zostało wnioskiem Skarżącej. Skoro w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek Prezes KRUS, będący z mocy art. 2 ust. 2 u.u.s.r. centralnym organem administracji rządowej, wydaje decyzję, to postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tego kodeksu, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. I tak, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umarzania należności, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przede wszystkim jednakże uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przytoczenia przepisów prawa oraz stwierdzenia, że okoliczności podnoszone przez Skarżącą uwzględnione zostały przy podejmowaniu decyzji w pierwszej instancji, a Skarżąca nie przedstawiła nowych okoliczności, nie znanych wcześniej. Okoliczność, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia organu drugiej instancji z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ ponownie rozpatrujący sprawę musi zatem ocenić, czy w tym konkretnym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności przesłanek, jakimi kierował się Prezes KRUS. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcia jakie mogą być podjęte w postępowaniu odwoławczym, którego zasady stosuje się przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednoznacznie określone zostały w art. 138 k.p.a. Stosownie do jego § 1 pkt 1 organ odwoławczy "utrzymuje w mocy", a nie "podtrzymuje" zaskarżoną decyzję wydaną w pierwszej instancji. Przede wszystkim jednakże, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może jedynie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jeżeli zatem Prezes KRUS uznał decyzję wydaną w pierwszej instancji za prawidłową, obowiązany był utrzymać ją w mocy, a nie wprost orzekać również o istocie sprawy. Odmawiając umorzenia należności, obok "podtrzymania" decyzji wydanej w pierwszej instancji, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Decyzję wydaną z naruszeniem prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego, uchylając ją lub stwierdzając jej nieważność. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Prezesa KRUS. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie obciążających ją należności z tytułu składek. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi KRUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje go do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem decyzji odmawiających umorzenia należności z tytułu składek, będąc związanym granicami skargi oraz właściwością rzeczową nie obejmującą określania wysokości składek na ubezpieczenia społeczne, Sąd nie może badać zasadności obciążenia Skarżącej obowiązkiem uiszczenia tych składek. Całkowicie chybione i pozbawione podstaw prawnych było wznawianie postępowania w sprawie, w której Skarżąca złożyła "odwołanie". Zaskarżona przez nią decyzja nie była bowiem ostateczna. Rację ma w tym względzie Skarżąca. Wznowienie postępowania jest instytucją służącą eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, tj. takich, od których odwołanie nie przysługuje. Jednakże podejmując rozstrzygnięcie Prezes KRUS oparł się na przepisie właściwym dla decyzji wydawanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego też Sąd uznał, że samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując powyższej oceny Sąd nie brał zatem pod uwagę wydanej już po złożeniu skargi decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11 w związku z art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.