III SA/Wa 265/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek,, Sędzia WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca), Protokolant Łukasz Sędek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia zaległych wpłat za okres od stycznia 2007 r. do stycznia 2008 r. na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz rozłożenie na raty zaległych wpłat za okres od sierpnia 2007 r. do kwietnia 2008 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że uchylona decyzja nie noże być wykonana w całości 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz F. Sp. z o.o. kwotę 440zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych umorzył postępowanie wobec F. Sp. z o.o. (dalej powoływana jako Skarżąca lub Spółka) w sprawie umorzenia zaległych wpłat za okres od stycznia 2007 r. do stycznia 2008 r. na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawych jako bezprzedmiotowe oraz rozłożył Skarżącej zapłatę zaległości z tytułu wpłat w kwocie wraz z odsetkami w kwocie 147.393,00 zł wraz z odsetkami w kwocie 3.324,00 zł za okres od sierpnia 2007 r. do kwietnia 2008 r. na PFRON na 24 miesięczne raty. W motywach decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia zaległych wpłat zostało umorzone z uwagi na to, że przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku przez Skarżąca nie przewidywały już możliwości takiego rozstrzygnięcia ze względu na ważny interes podatnika lub interes publiczny. Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych ustaw - instytucja umorzenia w całości lub w części zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej ma zastosowanie jedynie razie ich całkowitej nieściągalności. Wezwana do nadesłania dowodów potwierdzających istnienie całkowitej nieściągalności zaległości, Skarżąca zwróciła się o odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie na raty zaległych wpłat wobec braku przesłanek do ich umorzenia. W odniesieniu do zaproponowanego przez Skarżącą okresu obowiązywania układu ratalnego stwierdzono, że jest on zbyt długi, aby można było go zaakceptować. Organ wyjaśnił, że PFRON spełniając ważne publiczne cele, nie może nadmiernie ograniczać wpływu środków finansowych, przeznaczonych na szeroko pojętą integrację osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem. W wyniku powyższego zaległość rozłożono na 24 miesięczne raty płatne do 28-ego dnia każdego miesiąca. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżąca wniosła o jej zmianę w części dotyczącej ustalonego harmonogramu spłat, poprzez rozłożenie zaległości z tytułu wpłat w kwocie 147 393.00 zł wraz odsetkami w kwocie 3 324,00 zł za okres od sierpnia 2007 r. do kwietnia 2008 r. uwzględniając zaproponowany przez Spółkę harmonogram spłat określony we wniosku z dnia 25.03.2008 r. tj. rozstrzygając w następujący sposób: zaległość za miesiące sierpień 2007 r. do lutego 2008 r. rozłożyć na raty po 13 500,00 zł z terminem płatności na lata 2010/2011, zaległość za miesiące od marca 2008 r. do kwietnia 2008 r. rozłożyć spłatę na 2012 rok w ratach miesięcznych po 9 500,00 zł. Ponadto wniosła wstrzymanie wykonania decyzji do dnia wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia zaległości. Skarżąca podniosła, że harmonogram spłat zaległych zobowiązań określony przez PFRON nie jest zgodny z przesłanym do PFRON planem restrukturyzacji, informując, iż główny udziałowiec Spółki A. S.A. posiadająca 51,26 % udziałów zamierza dokonać sprzedaży swojego pakietu kontrolnego. Wskazała, że potencjalni inwestorzy wykazują zainteresowanie realizacją w/w planu restrukturyzacji obejmującego między innymi restrukturyzację zobowiązań Spółki wobec wierzycieli publicznoprawnych. 3. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 49 ust. 5c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92), zgodnie z którym Prezes Zarządu Funduszu, w drodze decyzji, na wniosek pracodawcy, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem pracodawcy lub interesem publicznym może: odroczyć termin płatności należności lub rozłożyć ich zapłatę na raty, odroczyć termin płatności zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę lub rozłożyć ich zapłatę na raty, uwzględniając możliwości płatnicze pracodawcy oraz stan finansów Funduszu. Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ podatkowy może, ale nie musi skorzystać z uprawnienia określonego w cytowanym przepisie. Instytucja rozłożenia na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę stanowi szczególnego rodzaju ulgę, której zastosowanie uzależnione jest od ważnego interesu pracodawcy a także ważnego interesu publicznego. Ocena, czy taki interes zachodzi, dokonywana jest przez organ podatkowy w zakresie swobodnego uznania, przy czym uznanie to ograniczone jest konstytucyjną zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Według Ministra Pracy i Polityki Społecznej, uznając ważny interes podatnika organ podatkowy nie jest zobligowany do rozłożenia zaległości w sposób sugerowany przez podatnika. Wobec licznych i wymagających znacznego zaangażowania środków zadań realizowanych przez PFRON po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż sytuacja finansowa strony nie daje gwarancji spłaty zaległego zobowiązania w roku 2012. Podkreślono, iż od przedsiębiorcy jako profesjonalisty wymaga się większej niż przeciętna staranności w prowadzeniu swojej działalności. Powołując się na tezę wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 1375/08 organ argumentował, że przedsiębiorca decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej przyjmuje na siebie ryzyko jej prowadzenia oraz ponosi odpowiedzialność za podejmowane działania i nie ma przy tym znaczenia specyfika tej działalność. Ponosi także odpowiedzialność za nieterminowe uiszczanie należności publicznoprawnych. W konsekwencji niedopuszczalne jest – w ocenie organu odwoławczego - przenoszenie na PRFON ryzyka ewentualnych niepowodzeń w prowadzeniu działalności gospodarczej przez Skarżącą. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zwolnienie w całości z kosztów zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 49 ust. 5 c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. nr 14. poz. 92) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę nieostrego pojęcia "ważnego interesu społecznego". Rozwijając tak sformułowany zarzut Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie zachodzi ważny interes pracodawcy, uzasadniający rozłożenie zapłaty zaległych kwot na raty. Powołała się na orzecznictwo wskazujące, że "ważny interes podatnika" jest to pojęciem na tyle pojemnym, iż pozwala objąć swym zakresem wszelkie niezależne od woli podatnika okoliczności mające wpływ na dokonanie prawnej kategoryzacji jego sytuacji. Przy czym przy ocenie wystąpienia tej okoliczności należy uwzględnić kryteria takie jak znaczne obniżenie zdolności płatniczej podatnika spowodowane wypadkiem losowym, a także spowodowanie upadku gospodarczego, czy też upadku prowadzonego zakładu, Przytaczając dowody w postaci pisma A. S.A. z dnia 2 grudnia 2008 roku oraz uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników F. sp. z o.o. z dnia 9 grudnia 2008 roku, Skarżąca wywodziła, że jej sytuacja w związku z trwającą procedurą prywatyzacji może ulec znaczącej poprawie, która dawałaby gwarancję spłaty zaległych rat. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 6. Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do kontroli legalności działania organów administracji (art. 1 par. 1 i 2 ustawy 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 256 poz. 1269). Kontrola ta obejmuje również kontrolę indywidualnych aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne (art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku, Dz. U. nr 153 poz. 1270, zwana dalej p.p.s.a.). Oznacza to, że w sprawach będących następstwem skargi, decyzja administracyjna podlegać będzie uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd jej niezgodności z prawem, w zakresie określonym w art. 145 par. 1 p.p.s.a.. Badanie zgodności z prawem decyzji administracyjnych oznacza obowiązek zbadania zarówno kwestii związanych z zachowaniem przepisów proceduralnych, obowiązujących przy wydawaniu decyzji jak również kwestii ich zgodności z przepisami prawa materialnego. 7. Kontroli sądu poddana została decyzja Ministra Finansów utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wydana na podstawie art.- 49 ustęp 1 i 5c pkt 2 i ust. 5d w związku z art. 21 ustęp 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 roku, nr 14 poz. 92), czyli decyzja wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego wymagają w pierwszej kolejności ustalenia przez organ, czy w sprawie zachodzą okoliczności opisane w hipotezie danego przepisu. Jeżeli okoliczności te nie zachodzą, organ zobowiązany jest do wydania decyzji nie uwzględniającej wniosku strony. Dopiero w razie ustalenia przez organ, że okoliczności objęte hipotezą danego przepisu zachodzą w sprawie, organ może w ramach uznania administracyjnego stwierdzić, czy zachowa się w sposób określony w przepisie, czyli np. przyzna zasiłek celowy, udzieli określonej ulgi a w tym przypadku – rozłoży na raty zaległości we wpłatach na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Podkreślić jednak należy, że nawet w razie stwierdzenia występowania wszystkich przesłanek wymienionych w danym przepisie warunkującym podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony. W razie złożenia skargi na taką decyzję do Sądu Administracyjnego, sąd nie jest uprawniony do badania celowości zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 49 ustęp 5c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, sprowadzający się do kwestionowania celowości rozstrzygnięcia Ministra pracy i Polityki Społecznej Sąd uznaje za nieuzasadniony. 8. W niniejszej sprawie, po sprecyzowaniu wniosku, Skarżąca wnosiła o odroczenie terminu płatności należności z tytuł wpłat za okres od marca do grudnia 2008 roku na rok 2012 oraz o rozłożenie na raty zaległości z tytułu zobowiązania za rok 2007 oraz miesiące styczeń i luty 2008 roku z określeniem terminu płatności na lata 2010/2011 w ratach po 13.500 złotych. Uwzględnienie powyższego wniosku wymagało w pierwszej kolejności ustalenia przez organ, czy zachodzą okoliczności o których mowa w art. 49 ustęp 5c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych to jest czy wniosek uzasadniony jest ważnym Interem pracodawcy lub interesem publicznym, następnie organ winien wziąć pod uwagę możliwości płatnicze pracodawcy oraz stan finansów Funduszu. 9. Analizując treść uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wskazań należy, że organ ten nie ustalił czy w sprawie zachodzi ważny interes pracodawcy czy też interes publiczny i która z powyższych okoliczności uzasadnia uznanie wniosku Skarżącej strony i w jakim zakresie. Również w uzasadnieniu zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, pomimo przywołania orzecznictwa Sądów Administracyjnych odnoszącego się do sposobu rozumienia pojęcia ważnego interesu pracodawcy oraz interesu publicznego nie wskazano i nie uzasadniono, która z powyższych okoliczności, warunkująca możliwość podjęci decyzji o rozłożeniu na raty zaległości zachodzi w sprawie. Sąd podkreśla w tym miejscu, że dopiero po ustaleniu przez organ, że zachodzi czy to ważny interes pracodawcy czy to interes publiczny organ mógł, na zasadzie uznania administracyjnego, ograniczonego koniecznością zbadania możliwości płatniczych pracodawcy oraz stanu finansów Funduszu rozłożyć zaległości na raty lub też odroczyć termin ich płatności, ewentualnie nie uwzględnić wniosku. 10. Jak wskazano w powyższym punkcie, wydanie decyzji o odroczeniu terminu płatności zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę lub rozłożeniu ich zapłaty na raty rozłożenie na raty, winno być poprzedzone poczynieniem przez organ ustaleń co do możliwości płatniczych pracodawcy oraz stanu finansów Funduszu. W odniesieniu do pierwszej przesłanki, czyli możliwości płatniczych pracodawcy organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy w postaci sprawozdania finansowego F 01 za 2007 rok oraz za I kwartał 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak jakiejkolwiek informacji, jak organ ocenia możliwości płatnicze pracodawcy Również organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle do możliwości płatniczych Skarżącej ograniczając się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że sytuacja finansowa strony nie daje gwarancji spłaty zaległego zobowiązania w roku 2012 roku, nie wskazał natomiast na jakiej podstawie uznaje, że Skarżąca dysponuje możliwościami płatniczymi pozwalającymi jej na spłatę zaległości rozłożonych na raty określone w decyzji organu pierwszej instancji. 11. Jednocześnie ani organ pierwszej ani też organ drugiej instancji nie odniosły się do kwestii odroczenia i rozłożenia na raty płatności należności w kontekście stanu finansów Funduszu, o której to przesłance mowa jest w końcowej części ustępu 5c art. 49. Z treści uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że możliwości płatnicze Funduszu w ogóle nie były brane pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - w decyzji organu pierwszej instancji wskazano jedynie, że nie jest możliwie nadmierne ograniczenie wpływu środków finansowych przeznaczonych na szeroko pojętą integrację osób niepełnosprawnych ze społeczeństwem. 12. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej narusza przepisy postępowania to jest art. 210 par. 4 ustawy ordynacja podatkowa w związku z art. 49 ustęp 5c ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez nie wyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji organu zarówno pierwszej jak i drugiej instancji która z przesłanek warunkujących udzielenie ulgi o której mowa w powyższym przepisie występuje w sprawie (ważny interes pracodawcy czy też interes publiczny), oraz nie odniesienie się do możliwości płatniczych pracodawcy oraz do stanu finansów Funduszu. Powyższe uchybienie Sąd uznaje za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, bowiem nawet w przypadku uznania administracyjnego decyzja wydana przez organ nie może być oparta na zasadzie dowolności i spełniać musi wymogi określone w art. 210 par. 4 ustawy ordynacja podatkowa. W tej sytuacji, rozpoznając ponownie sprawę Minister Pracy i Polityki Społecznej zobowiązany będzie do oceny zebranego w sprawie materiału a następnie do wypowiedzenia się w uzasadnieniu decyzji co do wszystkich elementów o których mowa w art. 49 ustęp 5c ustawy o zatrudnieniu i rehabilitacji osób niepełnosprawnych. 13 Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że pomimo nie uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może zostać wykonana określony został zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania wobec zawartego w skardze wniosku orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a.