III SA/Wa 2651/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z dnia 21 września 2004r., skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Zakład), J. K. wniósł o umorzenie zaległości powstałych z tytułu nieopłacania składek ZUS. Wnioskodawca podniósł, iż sytuacja finansowa jego rodziny jest bardzo trudna. Opisał sytuację, w jakiej znalazła się jego rodzina w czasie choroby córki oraz swoje problemy zawodowe. Poinformował, iż jego żona jest ciężko chora i nie posiada prawa do renty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Zakład odmówił J. K. umorzenia należności z tytułu składek: na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2004r., na ubezpieczenie zdrowotne za sierpień 2004r. oraz na Fundusz Pracy za okres od grudnia 2002r. do sierpnia 2004r., powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przedstawiona we wniosku sytuacja finansowa rodziny zobowiązanego nie stanowi podstawy do umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Ponadto w przypadku wnioskodawcy nie zaistniała również przesłanka całkowitej nieściągalności należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku z dnia 21 września 2004r., dotyczącą bardzo trudnej sytuacji materialnej jego rodziny i wniósł o umorzenie należności. Wyjaśnił, że z działalności gospodarczej transport drogowy ciężarowy i najmu lokali mieszkalnych osiąga dochód w łącznej kwocie 8.876 zł rocznie, tj. miesięcznie 739,66 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Prezes ZUS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem należności. Ponadto organ stwierdził, iż wnioskodawca jest współwłaścicielem nieruchomości, na której możliwe jest dokonanie zabezpieczenia hipotecznego. W ocenie organu, obecne trudności finansowe rodziny wnioskodawcy są przejściowe i mogą ulec poprawie, tym bardziej, że zobowiązany w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą. W skardze z dnia 20 lutego 2005r. J. K. nie przedstawił zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż przepracował ponad 30 lat i nie korzystał ze świadczeń chorobowych. Ponadto wskazał na nieuczciwość innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Odpowiadając na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2005r. sygn. akt III SA/Wa 815/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2006r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] grudnia 2004r. Organ podkreślił, że pismem z dnia 16 czerwca 2006r. Zakład zwrócił się do J. K. z prośbą o ewentualne przedstawienie nowych okoliczności mogących wpłynąć na umorzenie zadłużenia. W odpowiedzi na powyższe pismo w dniu 27 czerwca 2006r. wpłynęło pismo, w którym zobowiązany przedstawił swoją aktualną sytuację materialną i rodzinną. Prezes ZUS wskazał, że pomimo, iż zobowiązany nie prowadzi już działalności gospodarczej, to od dnia 15 marca 2006r. podjął on pracę i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie. W związku z tym nie można uznać, że przedmiotowe należności są całkowicie nieściągalne i umorzyć je w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązany powinien przynajmniej część funduszy z osiąganych dochodów przeznaczyć na spłatę zaległości. Ponadto organ uznał, że w sytuacji przedstawionej przez J. K. nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie przedmiotowych zaległości w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003r.". Prezes ZUS zauważył, że nie można aktualnie stwierdzić, iż na pewno w przyszłości dochody J. K. nie zwiększą się i jego sytuacja materialna nie ulegnie poprawie. W związku z powyższym fakt, iż obecne dochody rodziny zobowiązanego nie są wysokie, nie stanowi podstawy do umorzenia należności składkowych. Wskazano, że co prawda problemy zdrowotne małżonki J. K. stanowią pewną trudność dla rodziny, ale nie zwalnia to z obowiązku spłaty zadłużenia wobec ZUS. Ponadto organ nadmienił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nadal można dochodzić należności składkowych, gdyż nie uległy one przedawnieniu. Zdaniem Prezesa ZUS, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą J. K. powinien być świadomy, że z prowadzeniem tej działalności wiążą się wszelkiego rodzaju koszty i obowiązek uregulowania zaległych składek istnieje również po zlikwidowaniu prowadzonej działalności gospodarczej. Organ na koniec podkreślił, że w myśl obowiązujących przepisów nawet, jeżeli zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności składkowych, to nie oznacza to, że zadłużenie musi być umorzone, gdyż rozpatrując wniosek bierze się nie tylko możliwości płatnicze osoby zobowiązanej, ale także stan finansów ubezpieczeń społecznych. J. K. pismem z dnia 25 lipca 2006r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Wyjaśnił, iż jego sytuacja jest niezmiennie trudna. Jego zarobki wynoszą 900 zł brutto i musi z nich utrzymać nieuleczalnie chorą żonę, która nie może żyć samodzielnie i uczącego się syna. Wniósł o umorzenie należności przez Sąd. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu wyrażone w skardze oczekiwanie skarżącego, iż Sąd umorzy należności z tytułu składek, nie znajduje podstaw prawnych. Podnieść też trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na względzie, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi na zasadzie tzw. uznania administracyjnego - wystąpienie przesłanki określonej w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. nie skutkuje automatycznym umorzeniem należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W tych ostatnich przepisach oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. określone zostały przesłanki, których zaistnienie może spowodować umorzenie należności. Oznacza to, że do Zakładu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, jednakże wyboru tego nie może cechować dowolność. Sądowa kontrola w tego typu sprawach, w tym i w niniejszej, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez skarżącą, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednak wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie podstępowania administracyjnego. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. W konsekwencji decyzje wydane przez Prezesa Zakładu i Zakład oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagają uzasadnienia obu decyzji wydanych w rozpoznanej sprawie, uzasadnienie jest bowiem jednym z integralnych elementów decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z art. 107 § 1 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie ważną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic tego uznania. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wydana w niniejszej sprawie pierwszoinstacyjna decyzja Zakładu wręcz urąga postanowieniom art. 107 § 1 k.p.a. Zakład w uzasadnieniu swojej decyzji nie przytoczył treści wskazanych w nim przepisów art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., które regulują kwestię umorzenia należności, przez co strona została pozbawiona wiedzy na temat przesłanek umorzenia należności. Tymczasem znajomość przesłanek umorzenia składek niewątpliwie ma wpływ na sposób dokumentowania sytuacji wnioskodawcy. Poza tym Zakład w ogóle pominął przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. Nie wskazał dowodów, z których, jak to uznał, wynika, że "sytuacja finansowa rodziny nie stanowi przesłanek dających podstawę do umorzenia należności", nie wyjaśnił też, na jakiej podstawie doszedł do takiego wniosku. Uzasadnienie odmowy umorzenia składek sprowadza się do dwóch ogólnikowych zdań, które w żaden sposób nie indywidualizują sprawy. Wadliwe jest też uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Również nie zostały w nim przytoczone przepisy regulujące umorzenie należności, natomiast wskazane przez Prezesa ZUS przesłanki umorzenia są niepełne, przez co wprowadzają w błąd stronę co do prawnych możliwości umorzenia należności. Zdaniem organu nie można uznać, że należności są całkowicie nieściągalne, ponieważ zobowiązany otrzymuje wynagrodzenie - nie podał przy tym nawet kwoty tego wynagrodzenia i nie wykazał, iż ta kwota wystarczy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb strony oraz jego rodziny i zapłacenie zaległych składek. Na szczególną krytykę zasługuje stwierdzenie Prezesa ZUS, iż nie da się wykluczyć, że w przyszłości dochody zobowiązanego zwiększą się i sytuacja materialna rodziny ulegnie poprawie, które ma sugerować przyczynę odmowy umorzenia należności. Z całą mocą należy podkreślić, iż przyczyną odmowy umorzenia należności nie mogą być zdarzenia przyszłe, które z oczywistych względów nie mogą być znane ani organowi, ani stronie. Ustawodawca stworzył mechanizmy prawne umożliwiające umorzenie należności według stanu majątkowego strony aktualnego w czasie rozpatrywania wniosku o umorzenie należności. Tak więc przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych składek organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Nie sposób zatem uznać, aby takie uzasadnienia decyzji spełniały wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. i były zgodne z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Brak w nich przedstawienia stanu faktycznego, w oparciu o który organy dokonały subsumcji. Nie zostały wskazane dowody, które organy wzięły pod uwagę dokonując oceny sytuacji majątkowej zobowiązanego, nie zostały w nich przytoczone przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Znajdują się w nich nieuzasadnione twierdzenia dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego (a nawet jego przyszłej sytuacji) i gołosłowne twierdzenia, iż nie występują przesłanki umorzenia należności. Nie zostały rozważone argumenty skarżącego dotyczące jego sytuacji. Wobec tego podkreślenia wymaga, że organ administracji ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia nie wypełniają wymagań budowy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez stronę. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez stronę okoliczności mogą wpłynąć na jej zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji takich elementów nie zawiera, podobnie jak brak w nich odniesienia do przedłożonych przez skarżącego dowodów. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organy nie rozpatrzyły wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie oceniły sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżący. W świetle zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., takie działanie organu z całą pewnością nie służy przedmiotowej zasadzie. Stoi też w oczywistej sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto, w myśl dyspozycji art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Pominięcie w tej ocenie ważkich dla sprawy okoliczności skutkuje naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcia niosą w sobie cechę dowolności działania, nie zaś dopuszczalnego prawem działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślenia wymaga też, że dyspozycja wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązuje każdy z organów, który wydaje w sprawie decyzję, tymczasem Zakład obowiązku tego nie dochował, do czego nie odniósł się w ogóle Prezes ZUS, a do czego jako organ nadzorczy był zobowiązany. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.