III SA/Wa 2698/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Pismem, które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) [...] Oddziału w P. [...] stycznia 2006 roku W. M. zwrócił się o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku podał, iż od 10 marca 2003 roku przebywał w szpitalu, a następnie w zakładzie karnym (do 23 listopada 2004 roku). Firma M., którą prowadził została w czasie jego nieobecności trzykrotnie okradziona. 25 maja 2005 roku Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzekł o jego znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, niezdolności do pracy oraz konieczności stałej opieki innej osoby. Jego dochody stanowią zasiłek pielęgnacyjny – 144 zł, zasiłek opiekuńczy – 30 zł oraz zasiłek z OPS. Na leki wydaje około 150 zł miesięcznie. Zamieszkuje z bezrobotnym synem, nie posiada żadnego majątku, nie ma możliwości zarobkowych. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku ZUS odmówił umorzenia odsetek należnych od nieopłaconych składek na: – ubezpieczenie społeczne za okresy styczeń – kwiecień 1999 roku, styczeń 2000 roku – marzec 2003 roku w łącznej kwocie – 31.102,31 zł; – ubezpieczenie zdrowotne za okres styczeń 1999 roku – marzec 2003 roku w łącznej kwocie – 8.574,62 zł; – Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres styczeń – kwiecień 1999 roku, styczeń 2000 roku – marzec 2003 roku w łącznej kwocie – 2.219,85 zł; W uzasadnieniu przytoczono art. 28 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), a także rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Ponadto dokonano analizy dochodów wnioskodawcy, zadłużenia oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Stwierdzono, iż należności z tytułu składek mogą zostać wyegzekwowane w przyszłości ze świadczenia rentowego lub emerytalnego, dlatego brak podstaw do umorzenia należności na podst. art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. Nie zachodzą również przesłanki z art. 28 ust.3a u.s.u.s. określone szczegółowo w rozporządzeniu. W. M. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 roku zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, poza argumentami podniesionymi w pierwszym wniosku, iż uzyskiwanie pieniądze nie wystarczają mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, nie ma szans na uzyskanie świadczenia rentowego, zaś do uzyskania wieku emerytalnego brakuje mu 18 lat. Decyzją z [...] czerwca 2006 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano dokumenty złożone przez wnioskodawcę do akt sprawy, osiągane dochody, przytoczono ponownie przepisy dotyczące umarzania składek na ubezpieczenie oraz przepisy procedury, na podstawie których wydano decyzję w drugiej instancji. Stwierdzono także, iż nie ujawniono nowych okoliczności faktycznych i nie przedstawiono nowych dowodów, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ZUS z [...] marca 2006 roku. Na decyzję Organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł w dniu [...] lipca 2006 roku W. M.. Podniósł dotychczas wskazywane argumenty, ponadto stwierdził, iż trzykrotnie odmówiono mu przyznania renty chorobowej z powodu nieopłaconych składek. Stan jego zdrowia sukcesywnie pogarsza się, również z uwagi na ciężkie warunki materialne. Pieniądze uzyskiwane z OPS nie wystarczają na wykupienie leków, zakup żywności i dokonanie opłat związanych z korzystaniem z mieszkania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2006 roku Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Zgodnie z art. 28 ust. 3a i b u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Rozstrzygnięcie takie jest również oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W § 3 pkt 1 rozporządzenia wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwanej dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą, jak już wyżej wskazano, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazano jedynie, że nie znaleziono podstaw do umorzenia odsetek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z tym, że nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, ponieważ W. M. osiąga stałe znikome dochody, ponadto należności z tytułu składek mogą zostać wyegzekwowane w przyszłości ze świadczenia emerytalnego lub rentowego. Dodano również, że nie zachodzą w stosunku do Skarżącego okoliczności z art. 28 ust.3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia. W aktach sprawy są zgromadzone liczne dokumenty świadczące o możliwościach finansowych jak i stanie zdrowia W. M.. Strona podnosi, że korzysta z pomocy OPS, uzyskuje znikome dochody, które nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, pogorszył się jej stan zdrowia, musi wykupować systematycznie leki, nie ma oszczędności. Wskazuje również na przyczynę zaistniałej sytuacji. Po wydaniu decyzji w pierwszej instancji W. M. złożył do akt sprawy kolejne dokumenty dotyczące jego pogarszającego się stanu zdrowia, jak również sytuacji materialnej. Decyzja Prezesa ZUS poza wskazaniem tych dokumentów nie zawiera ich analizy w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia. Ocenę sytuacji Skarżącego powinna zawierać decyzja wydana przez Organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Aby można było przeprowadzić rzeczywistą kontrolę decyzji, powinien się w niej znaleźć opis ustalonego stanu faktycznego (wskazanie dochodów, majątku, wysokości niezbędnych wydatków Skarżącego i członków jego rodziny związanych z zakupem żywności, leków, odzieży, środków czystości, opłatami związanymi z eksploatacją mieszkania w zestawieniu z możliwościami finansowymi, przy uwzględnieniu ich wieku i stanu zdrowia) i ocena tego stanu dająca się zweryfikować w oparciu o przedstawione dokumenty. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia Organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że Organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów Strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez Organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, a także rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji osobistej i majątkowej Skarżącego. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że Organ drugiej instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia powinien zgromadzić materiał dowodowy, a podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, przeanalizować zarówno dochody osiągane przez rodzinę Skarżącego, jak i niezbędne wydatki, stan zdrowia, a także jego możliwości zarobkowe. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).