III SA/Wa 2749/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant sekretarz sądowy Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności prezesa zarządu wraz ze spółką za zaległości spółki z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2010 r. do września 2011 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej: "organem pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ustalił, że odpowiedzialność za zaległości [...] V. Spółka z o. o. w likwidacji z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej: "PFRON") za okres od grudnia 2010 r. do września 2011 r. w kwocie głównej 34.624 zł wraz z odsetkami w wysokości 15.606 zł oraz za koszty egzekucji w kwocie 57,50 zł ponosi I. R. (zwany dalej: "Skarżącym"). Skarżący wniósł następnie pismem z dnia 30 marca 2015 r. odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ww. Spółka posiada majątek w postaci wierzytelności z tytułu kaucji gwarancyjnych, wierzytelności z tytułu udzielonych pożyczek, trzech nieruchomości i z tego względu możliwa jest egzekucja z majątku tej Spółki. Skarżący wyjaśnił również, że wskazana Spółka nie znajdowała się wcale w takiej sytuacji finansowej, która uzasadniałaby ogłoszenie jej upadłości. Zdaniem Skarżącego, o tym, kiedy powstała konieczność złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości mógłby jedynie stwierdzić biegły z dziedziny rachunkowości, natomiast opinia taka nie została sporządzona. Skarżący zarzucił też, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do możliwości przeprowadzenia egzekucji z majątku Spółki, który został wskazany przez niego w toku postępowania. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej: "organem odwoławczym") po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2015r. W uzasadnieniu powołując się na treść przepisu art. 210 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm.) - zwanej dalej: "O.p.", organ odwoławczy wskazał, że decyzja powinna zawierać podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego - bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Organ odwoławczy zauważył, że pod zaskarżoną decyzją z upoważnienia organu pierwszej instancji podpisały się A. K. i M. K.. Jednakże w toku postępowania przed organem odwoławczym ustalono, że ww. osoby nie posiadały upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji, której przedmiotem było m.in. ustalenie odpowiedzialności za zobowiązania ww. Spółki. Nie można bowiem uznać zdaniem organu odwoławczego, że ww. umocowanie wynika z pkt 10 upoważnień, który dotyczy upoważnienia do wydawania decyzji określających wysokość zobowiązania. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy wskazał też, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy będzie obowiązany przestrzegać wynikającego z art. 210 § 1 pkt 8 O.p. obowiązku opatrzenia decyzji podpisem pracownika dysponującego prawidłowym upoważnieniem do jej wydania, z którego będzie wynikało, że jest on upoważniony do podpisywania decyzji w sprawie ustalenia odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON na podstawie art. 108 i nast. O.p. Organ odwoławczy wskazał też, że nie odnosi się zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu ze względu na to, iż sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wobec czego odniesienie się do nich byłoby przedwczesne. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego wnosząc skargę w piśmie z dnia 14 września 2015 r., w której wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z powodu jej podpisania przez osobę nieuprawnioną nie zwalniało organu odwoławczego z obowiązku ustosunkowania się do treści zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący zauważył również, że zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a.", uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy w piśmie z dnia 2 października 2015 r. stanowiącym odpowiedź na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy). Zgodnie z art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 z późn. zm. – zwanej dalej: "O.p."), organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. W sprawach wpłat na PFRON przepis ten ma zastosowania na mocy odesłania zamieszczonego w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) – dalej: "ustawa o rehabilitacji". Sąd ustalił, że wydana w pierwszej instancji decyzja Prezesa Zarządu PRFON podpisana została z jego upoważnienia łącznie przez dwie osoby, a mianowicie przez A. K. – Kierownika IV Sekcji Obsługi Pracodawców oraz U. G. – Kierownika Działu ds. Rozliczeń i Postępowań Administracyjnych. W toku postepowania przed organem odwoławczym ustalono, że umocowanie wynikające z upoważnień udzielonych U. G. oraz A. K. nie obejmuje wydawania decyzji w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości podmiotów zobowiązanych do wpłat na PFRON, dla których to decyzji podstawą materialnoprawną jest art. 116 O.p. w związku z art. 49 ustawy o rehabilitacji. Jak wskazał organ, w obu upoważnieniach w pkt 10 zamieszczono umocowanie "do wydawania decyzji określających wysokość zobowiązania". Zdaniem Sądu, użyte w pkt 10 upoważnień sformułowanie "określanie zobowiązania" jednoznacznie wskazuje, że punkt ten upoważnia do wydawania decyzji na podstawie art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, a zatem decyzji określających wysokość wpłat wymienionych w art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Decyzje wydawane na podstawie tych przepisów kończą postępowania, których przedmiotem jest określenia prawidłowej wysokości zobowiązania, na mocy przepisów ustawy o rehabilitacji obciążającego określony podmiot. Tytułem wyjaśnienia Sąd wskazuje, że podmiot ten – gdyby było to zobowiązanie podatkowe – posiadałby status podatnika. Natomiast istotą decyzji o charakterze konstytutywnym, wydawanych na podstawie art. 116 § 1 O.p., jest orzeczenie o odpowiedzialności osoby innej niż podmiot zobowiązany do wpłat na mocy przepisów ustawy o rehabilitacji, za zaległości z tytułu tych wpłat. Decyzja taka nie określa wysokości zobowiązania (wpłat, o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji), a kwotę zaległości z tytułu takiego zobowiązania, do jakiej uiszczenia zobligowana jest osoba trzecia (np. członek zarządu spółki kapitałowej). Odpowiedzialność osoby trzeciej obejmuje przy tym nie tylko zaległości z tytułu zobowiązań, ale również odsetki za zwłokę w ich uiszczeniu oraz koszty egzekucyjne powstałe w związku z próbą ich przymusowego wykonania (art. 107 O.p.). Tym samym upoważnienie do wydawania decyzji "określających zobowiązania" nie może uprawniać do wydawania decyzji w przedmiocie odpowiedzialności osób trzecich za zaległości z tytułu zobowiązania, do uiszczenia którego na mocy przepisów prawa obowiązany jest inny podmiot. Przedmiot tych decyzji jest bowiem inny. Sąd stwierdza zatem, że w rozpoznanej sprawie uchylona, przez organ odwoławczy, decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2015 r. została podpisana przez U. G. oraz A. K., które nie były osobami upoważnionymi do podpisania tej decyzji. Wprawdzie decyzja podpisana przez osobę nieupoważnioną wchodzi do obrotu prawnego, ale obarczona jest wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Podpisanie decyzji przez osobę nieuprawnioną stanowi rażące naruszenie art. 210 § 1 pkt 8 O.p., zgodnie z którym decyzja zawiera podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (brzmienie to obowiązywało w dacie wydania ww. decyzji Prezesa Zarządu PFRON). W świetle tego przepisu podpis jest elementem konstytutywnym decyzji, jako że do jego złożenia istnieje jedynie projekt decyzji. Oczywistym jest więc, że podpis musi zostać złożony przez osobę rzeczywiście upoważnioną do podpisania danej decyzji. Wskazane w powyższym przepisie oznaczenie osoby podpisującej poprzez podanie jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, służy kontroli właśnie umocowania pracownika organu orzekającego, który wydaje decyzję. Sąd za zasadne uznał uchylenie zaskarżoną decyzją, decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z naruszeniem art. 210 § 1 pkt 8 O.p. Jak słusznie wskazał Minister Pracy i Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji obowiązek opatrzenia decyzji podpisem pracownika dysponującego prawidłowym upoważnieniem do wydawania na podstawie art. 108 i n. O.p. decyzji w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności osób trzecich (w tym członków zarządów spółek kapitałowych) za zaległości we wpłatach na PFRON, leży w gestii organu I instancji, do którego sprawa została prawidłowo przekazana. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w niniejszej sprawie.