III SA/Wa 2764/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę Pismem, które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddział w O. 27 lutego 2006 roku R. K. zwrócił się o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lutego do grudnia 1998 roku w wysokości 54.830,98 zł wraz z odsetkami. R. K. podniósł, że za zaległości P. Sp. z o.o. odpowiada na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w O. z dnie [...] listopada 2000 roku sygn. Akt [...] jako były członek zarządu. Wskazał, iż osiąga dochód jedynie ze świadczenia przedemerytalnego w kwocie 850 zł, sam prowadzi gospodarstwo domowe i pokrywa wszystkie wydatki. Czynsz z opłatami za media wynosi około 400 - 500 zł miesięcznie, na leki wydaje około 50 - 60 zł, pozostaje mu 10 -13 zł dziennie na żywność, środki higieniczne i odzież. Nie posiada żadnego majątku i nie widzi żadnych perspektyw na zmianę tej sytuacji. Decyzją z [...] kwietnia 2006 roku ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (konto pracownicze) za okres od lutego do grudnia 1998 roku, w łącznej kwocie 109.659,93 zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust. 2, 3 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z zebranego materiału wynika, że powyższa przesłanka nie występuje, gdyż dłużnik osiąga dochody z tytułu przedemerytalnego świadczenia w kwocie 1.070,92 zł. Ze względu istnieje możliwość sukcesyjnej spłaty należności w postępowaniu egzekucyjnym (egzekucję wdrożono [...] marca 2006 roku). Nie stwierdzono braku majątku, z którego można dochodzić należności. Art.28 ust. 3a u.s.u.s. umożliwia umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, szczegółowe zasady umorzenia należności określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwane dalej rozporządzeniem. Na dłużniku spoczywa obowiązek udokumentowania trudnej sytuacji finansowej. W przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. R. K. nie korzysta z pomocy społecznej, nie poniósł strat w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Umorzenie należności jest zastrzeżone dla szczególnie drastycznych sytuacji. R. K. pismem z dnia [...] maja 2006 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż zadłużenie powstało w wyniku zaistnienia ciężkiej sytuacji gospodarczej. Ponownie wskazał też na swoją ciężką sytuację materialną. Decyzją z [...] lipca 2006 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano podstawy prawne z art 28 ust. 2 i 3a u,s.u.s. oraz § 3 ust.1 rozporządzenia. W ocenie Organu, z dokumentów przedstawionych przez stronę nie wynika, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a dochodzenie należności pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wzięto także pod uwagę możliwość ściągnięcia należności w drodze egzekucji oraz spłaty zadłużenia w ramach ulgi, jaką jest układ ratalny. Przejściowe trudności finansowe nie stanowią podstawy do automatycznego umorzenia należności. W ocenie Organu, R. K. jest w stanie spłacić zadłużenie. ZUS może udzielić ulgi w spłacie zadłużenia, co powoduje wstrzymanie naliczenia odsetek. Nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie całkowitej nieściągalności. Umorzenie należności miałoby wpływ na przyszły wymiar świadczeń wypłacanych przez ZUS, co naruszałoby interes pracowników P. Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Podniósł, iż Organ błędnie ocenił jego możliwości spłacenia zaległości. Znajduje się u kresu drogi zawodowej, jest osobą samotną i pobiera jedynie świadczenie przedemerytalne. Zaskarżone decyzja jest ogólnym wzorem, który można przyporządkować do każdej sytuacji. Porównując dochody z zaległościami, należy stwierdzić, że nie jest w stanie spłacić powstałych zaległości. Decyzja nie odnosi się do jego indywidualnej sytuacji, jest pełna pustych deklaracji o indywidualnym traktowaniu. Ponadto wniosek o rozłożenie należności na raty, realne do spłaty dla Skarżącego, został dwukrotnie rozpatrzony negatywnie. Nie rozważono także jego sytuacji z uwzględnieniem ważnego interesu zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę z [...] sierpnia 2006 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie wyżej wskazanego przepisu jest także oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą, jak już wcześniej wskazano, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez Organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy Organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS spełnia powyższe wymogi. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że Organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane przez Skarżącego. Okoliczności te dotyczą kłopotów prowadzącego działalność gospodarczą R.K. oraz osiąganych przez niego dochodów w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Do obu tych kategorii Organ odniósł się w sposób wystarczający. W ocenie Organu, działalność gospodarcza prowadzona jest na własny rachunek i na własne ryzyko. W przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja, w której opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. R. K. nie korzysta z pomocy społecznej, nie poniósł strat w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Umorzenie należności, zdaniem Organu, jest zastrzeżone dla szczególnie drastycznych sytuacji, a taka w niniejszej sprawie nie występuje. Umorzenie należności ponadto w ocenie Organu naruszałoby interes pracowników P. Zauważono także, że należności z tytułu składek objęte są postępowaniem egzekucyjnym, Skarżący osiąga dochód w postaci świadczenie przedemerytalnego, nie została więc stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób, w jaki Organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji. Należy stwierdzić, że Organ dokonał analizy zgromadzonego materiału w kontekście przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek wynikających ze wskazanych wyżej przepisów. W tym miejscu należy wyjaśnić Skarżącemu, iż o prawach i obowiązkach stron postępowania rozstrzygają jedynie organy administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji Prezesa ZUS z [...] lipca 2006 roku. W ocenie Sądu, Organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy i oceniły go należycie. Mając na uwadze powyższe, wobec tego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.