III SA/Wa 2790/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca), Asesor WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania podatkowego w sprawie wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za 2003 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz L.Z. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania podatkowego wobec L. Z. (zwanej dalej Skarżącą ), A. Z., M.G. i M. G. w sprawie zmiany wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2003 w podatku od nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżąca oraz uczestniczki pismami z dnia 28 stycznia 2008 roku, 18 lutego 2008 roku i 10 marca 2008 roku złożyły wnioski o wznowienie postępowania podatkowego za rok 2003 dotyczącego nieruchomości położonej W. przy ulicy W., oznaczonej jako działka dz [...] z obrębu [...]. W złożonych pismach skarżąca i uczestniczki podniosły, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczoną pod drogę, co oznacza, że jest zwolniona od podatku od nieruchomości. Skarżąca oraz uczestniczki podnosiły, że zgodnie z obowiązującym projektem planu, wydane zostały ogólne warunki zabudowy w których uwzględniono, że na działce [...] wybudowana zostanie droga. W związku z powyższym skarżąca oraz uczestniczki wskazywały, że decyzja nakładająca obowiązek podatkowy na ww. nieruchomość jest nieprawidłowa i wnosiły o jej zmianę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta W. wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania podatkowego w sprawie zmiany wysokości łącznego zobowiązania podatkowego za 2003 rok ustalonego decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] marca 2003 roku za nieruchomość położoną w W. przy ul. W., poprzednio stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], obecnie stanowiącą działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu odmowy organ podatkowy wskazał na znaczenie przepisu art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w 2003 roku zwanej dalej u.p.o.l., oraz wyjaśnił znaczenie pojęcia "droga publiczna" dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości. Organ podatkowy dodał, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością osób fizycznych i stanowi drogę wewnętrzną. Nie można jej zatem zaliczyć do żadnej z kategorii dróg określonych w art. 2 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.)., a więc nie będzie to droga określona mianem publicznej. W związku z powyższym art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. nie ma w sprawie zastosowania. Od powyższej decyzji strony złożyły odwołanie wskazując, że w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Skarbnik m. W. wskazał, że przepis art. 2 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.l w zakresie dotyczącym wyłączenia z podatku od nieruchomości tylko dróg publicznych nie obowiązywał od stycznia 2003 do grudnia 2006. W związku z tym stwierdzeniem, w ocenie skarżącej oraz uczestniczek, niezrozumiała jest odmowa wznowienia postępowania dla podatku dotyczącego roku 2003. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów przedmiotowa działka zakwalifikowana była jako droga, jednakże nie była to droga publiczna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 2 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.l. w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 roku zwolnione od podatku od nieruchomości byłe wyłącznie nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Zatem by dana nieruchomości mogła korzystać ze zwolnienia w podatku od nieruchomości musiała być użytkowana jako droga (takie przeznaczenie musiało wynikać z zapisów ewidencji gruntów) i musiała być to droga o statusie drogi publicznej. Dalej organ podniósł że drogami publicznymi są wyłącznie drogi ujęte w ewidencjach dróg prowadzonych przez ich zarządców. Organ wyjaśnił, że powołany powyżej przepis art. 2 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.l. zwalniający z podatku od nieruchomości wyłącznie drogi publiczne, został zmieniony art. 2 ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), która weszła w życie 9 grudnia 2003 roku. Tak więc, skoro decyzja Prezydenta m. W. z dnia [...] marca 2003 roku ustalająca łączne zobowiązanie pieniężne na rok 2003, wydana była w dacie obowiązywania przepisu art. 2 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.l. w brzmieniu ustalonym przed nowelizacją z dnia 14 listopada 2003 roku to odmowa wznowienia postępowania podatkowego za 2003 rok jest zgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 240 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), który byłby podstawą do wznowienia postępowania podatkowego nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania, gdyż jego dyspozycja odnosi się do istnienia okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji. Zdaniem organu w dniu wydania decyzji nie istniały nowe okoliczności faktyczne, bowiem nowa treść przepisu art. 2 ust. 3 pkt. 4 weszła w życie dopiero w dniu 9 grudnia 2003 roku. Dalej organ wskazał, że zmieniona treść przepisu art. 2 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.l. obowiązywała do dnia 31 grudnia 2006 roku, bowiem ustawą o zmianie ustawy o podatkach i opatach lokalnych z dnia 7 grudnia 2006 roku (Dz. U. nr 249, poz. 1828) od 1 stycznia 2007 roku zostało przywrócone zwolnienie od podatku od nieruchomości tylko dla gruntów zajętych pod drogi publiczne. Na powyższą decyzję Skarżąca wniosła skargę podtrzymując dotychczasową argumentację oraz powołując, że ustalenia organów, zgodnie z którymi działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej sprzeczne są ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż wskazane przez Skarżącą. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania jest jednym z postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w ordynacji podatkowej. Może ono zostać wszczęta na skutek wniosku złożonego przez stronę lub też z urzędu. W przypadku złożenia przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, z chwilą jego otrzymania organ winien wszcząć postępowanie wstępne, mające na celu rozstrzygnięcie, czy nastąpi wznowienie postępowania. W razie stwierdzenia przeszkód formalnych, postępowanie kończy się wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku, organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które otwiera drugą fazę postępowania nadzwyczajnego, w której organ rozpoznaje sprawę oraz podejmuje orzeczenie dotyczące weryfikacji dotychczasowej decyzji (Ordynacja Podatkowa – Komentarz, Toruń 2002, B. Brzeziński, M. Kalinowski,. Marian Masternak, Agnieszka Olesińska, str. 785). W tej drugiej fazie postępowania, organ orzeka co do istoty sprawy wydając decyzję na mocy której : a. uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie b. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli nie stwierdzi istnienia przesłanek określonych w art. 240 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa, c. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części jeżeli stwierdzi istnienie przesłanej określonych w art. 240 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa lecz w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę spawy tak jak decyzja dotychczasowa albo wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70 ustawy ordynacja podatkowa. Analizując akta niniejszej sprawy wskazać należy, że organ podatkowy rozpoznający sprawę w pierwszej instancji nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero takie postanowienie może być podstawą do przeprowadzenia postępowania, co do istnienia przesłanek wznowienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2003 roku, sygn akt III SA 352/01 LEX nr 90439). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał od razu decyzję o odmowie wznowienia postępowania podatkowego wobec skarżącej oraz wobec uczestniczek. Z analizy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek skarżącej oraz uczestniczek badał, czy działka położona w W. przy ul. W. miała charakter drogi publicznej oraz jakie było brzmienie przepisów regulujących zasady opodatkowania nieruchomości stanowiących drogi w tym drogi publiczne. Tymczasem, na tym etapie postępowania "decyzja o odmowie wznowienia postępowania mogłaby być wydana jedynie gdy wznowienie postępowania z przyczyn formalnych jest niedopuszczalne, a więc np. wniosek złożyła osoba nie będąca stroną w sprawie lub nie mająca zdolności do czynności prawnych, wniosek został złożony po upływie terminów do wznowienia, wniosek dotyczy decyzji nie będącej decyzją ostateczną, wniosek nie jest oparty o jedną z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 240 Ordynacji podatkowej. Przedmiotem decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być ocena przesłanek wznowienia postępowania, której dokonuje się po wznowieniu postępowania, wydając w tym przedmiocie stosowne postanowienie" (por. cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Uchybienie powyższe nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkowywał się jedynie do kwestii związanych z możliwością potraktowania nieruchomości skarżącej oraz uczestniczek jako drogi publicznej oraz do kwestii zmiany zasad opodatkowania nieruchomości stanowiących drogi. Oznacza to, że zarówno rozstrzygnięcie organu pierwszej jak i drugiej instancji narusza przepisy art. 243 par. 1 i 2 ustawy ordynacja podatkowa. Następstwem zaniechania przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie istnienia przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania było nie dostrzeżenie przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji faktu, że z treści pism złożonych przez skarżącą oraz przez uczestniczki postępowania nie wynikało, w której z przyczyn, określonych w art. 240 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa, upatrywały one przesłanki do wznowienia postępowania. Oznacza to, że prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, organ nie podjął czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 122 ustawy ordynacja podatkowa. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć w ocenie sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało w ogóle wyjaśnione, czy wniosek o wznowienie postępowania złożyły osoby uprawnione, ani też czy dotyczył on decyzji ostatecznej. Podkreślić należy, że nie zostało wyjaśnione jakimi wadami w ocenie strony dotknięta jest decyzja z dnia [...] marca 2003 roku nr [...] dotycząca nieruchomości położonej w W. przy ul. W. i oznaczona jako działki ewidencyjne [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], tak więc nie zostało wyjaśnione czy skarżąca oraz uczestniczki powołują się na jedną z przesłanek wymienionych w art. 240 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa. W konsekwencji, nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowaniu a następnie do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 245 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa czy też faktycznie konieczne jest wydanie decyzji o której mowa w art. 243 par. 3 ustawy ordynacja podatkowa. Sąd wskazuje również, że wobec przywołanych wyżej uchybień proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynika sprawy, przedwczesnym byłoby ustosunkowywanie się do podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu niezgodności ustaleń poczynionych przez organy z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do dokładnego zbadania czy nie zachodzą przeszkody formalne do prowadzenia postępowania, w tym w szczególności do zbadania jaka przyczyna w ocenie skarżącej oraz uczestniczek uzasadnia wszczęcie postępowania w sprawie. W przypadku w którym skarżące powołają się na jedną z wad o których mowa w art. 240 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa a organ nie stwierdzi istnienia przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, w toku którego orzeknie co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy wydając w trybie art. 245 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa. Sąd wskazuje również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający w sprawie winny zapewnić stronom możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, poprzez wykonanie obowiązków o których mowa w art. 200 par. 1 ustawy ordynacja podatkowa. Sąd wskazuje, że ani w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, ani w toku postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji skarżąca oraz uczestniczki nie zostały powiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wobec powyższych uchybień, uwzględniając treść art. 145 par. 1 pkt c) ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji. Z uwagi na charakter uchybień, którymi dotknięta jest decyzja organu pierwszej instancji wobec brzmienia art. 135 powołanej ustawy sąd uznał również za zasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. O zakresie uchylonych decyzji, które nie podlegają wykonaniu sąd orzekł zgodnie z art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. Z. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego uiszczonego w niniejszej sprawie.