III SA/Wa 2809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sylwester Golec, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Wesołowska, Protokolant starszy referent Grażyna Wojda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zapłaty zaległości z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. J. (dalej – "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] października 2015 r. wydaną w przedmiocie rozłożenia na raty zaległych wpłat na PFRON. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 10 sierpnia 2015 r. E. J. zwróciła się o umorzenie w całości zaległości z tytułu wpłat na PFRON wraz z odsetkami za zwłokę. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała, iż konieczność jednorazowej zapłaty kwoty stanowiącej zaległość zagraża dalszemu funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, gdyż spowoduje poważne zachwianie płynności finansowej. Strona podniosła, iż od 2012 r. odnotowuje drastyczny spadek zamówień, co przekłada się na zmniejszenie produkcji i sprzedaży. Nadto do chwili składania wniosku strona spłaca zobowiązania finansowe, tj.: pożyczkę z Funduszu Regionu W. (rata miesięczna - 1928,00 zł), kredyty bankowe (rata miesięczna łącznie -11 332,00 zł) oraz kredyt odnawialny na rachunku bieżącym (470 000,00 zł). W wyniku spadku sprzedaży w ubiegłych latach pojawiły się trudności ze spłatą bieżących zobowiązań wobec ZUS i powstania zaległości, która jest spłacana w ramach zawartego układu ratalnego. Miesięczne zobowiązanie z tego tytułu wynosi 2 800,00 zł. Strona podniosła, iż mały zysk oraz duże obciążenia, stanowią konieczność uwzględnienia wniosku. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie rozłożenia na raty zapłaty zaległości z tytułu wpłat na PFRON w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem i nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na rachunek bankowy tego funduszu oraz niedotrzymaniem terminu do zwrotu środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w kwocie 289 001,00 zł wraz z odsetkami w kwocie 60 191,00 zł za kwiecień 2013 r., wskazując w uzasadnieniu, na osiągany przez stronę zysk z prowadzonej działalności, wskaźnik bieżącej płynności finansowej, przedstawiający zdolność jednostki do regulowania swoich zobowiązań środkami obrotowymi oraz wskaźnik zadłużenia ogółem, a także zaproponowany przez stronę dziesięcioletni termin realizacji spłaty. W odwołaniu Strona zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o rehabilitacji, , a to art. 49 ust. 5c pkt 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż w sprawie nie zaszły ustawowe warunki warunkujące udzielenie wnioskowanej ulgi, czym organ podatkowy przekroczył granice swobodnego uznania administracyjnego. Ponadto Strona zarzuciła naruszenie zasady przekonywania poprzez brak jasnych przesłanek, na jakich organ podatkowy oparł swoje rozstrzygnięcie, a w szczególności poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów i okoliczności wynikających z wniosku. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż okoliczności podane przez Stronę tj. więc konieczność uiszczania innych zobowiązań takich jak spłata kredytów i pożyczek oraz należności wobec ZUS nie świadczą o wystąpieniu sytuacji nadzwyczajnej, która uzasadniałaby udzielenie ulgi. Regulowanie własnych zobowiązań finansowych stanowi normalny obowiązek każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Nadto organ podał, iż zarówno na dzień składania wniosku o rozłożenie na raty jak i na chwilę obecną, skarżąca jako pracodawca funkcjonuje normalnie, o czym świadczą wskazane przez organ I instancji w decyzji współczynniki, a nadto, jak wynika ze złożonych dokumentów finansowych, strona osiąga stały zysk z prowadzonej działalności. Minister zgodził się z organem I instancji, iż wnioskowany przez pracodawcę okres dziesięciu lat jest zbyt długim terminem na spłatę należności. Zdaniem Ministra rozłożenie zobowiązania strony na raty w obecnej sytuacji finansowej strony oraz na tak długi okres czasu byłoby w istocie kredytowaniem jej działalności gospodarczej, niesprawiedliwym wobec innych podmiotów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie: - art. 49 ust. 5c pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie zaszły ustawowe przesłanki warunkujące rozłożeniem spłaty zaległości na raty tj. uznanie, że w sprawie nie występuje ważny interes pracodawcy lub interes publiczny, podczas gdy brak rozłożenia spłaty zaległości na raty i jednorazowa spłata zaległości przez Skarżącą spowoduje utratę przez nią płynności finansowej a nawet ogłoszenie upadłości i zamknięcie jednego z większych zakładów pracy w regionie (w tym zatrudniającego osoby niepełnosprawne). Ponadto żądanie przez organ jednorazowej spłaty zaległości a następnie podjęcie czynności egzekucyjnych przeciwko Skarżącej ze składników jej majątku, spowoduje że środki pieniężne uzyskane ze sprzedaży majątku zostaną przekazane innym wierzycielom Skarżącej, którzy posiadają ustanowione zabezpieczenia na majątku Skarżącej i tym samym egzekucja administracyjna okaże się mniej skuteczna niż dobrowolna zapłata długu przez Skarżącą w ratach, przez co straci Skarb Państwa; - art. 210 § 1 pkt 6 w zw. z art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2015.613 ze zm , dalej: OP) poprzez bardzo lakoniczne, pobieżne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nie odniesienie się do wszystkich argumentów i wniosków złożonych przez Skarżącą jak chociażby podniesionej przesłanki interesu publicznego w postaci ochrony dotychczasowych miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych czy zaproponowany, w piśmie z dnia 29.01.2016 r, zatytułowanym dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, krótszy 5 - letni okres spłaty zaległości, co prowadzi do uzasadnionego podejrzenia Skarżącej, że organ zlekceważył i zbagatelizował całe prowadzone postępowanie wszczęte na skutek złożonego wniosku przez Skarżącą; - art. 120, art. 121, art. 122 i art. 187 OP, a więc kolejno zasad: praworządności, zaufania do organów, prawdy obiektywnej i normy odnoszącej się do zakresu, sposobu oraz rozpatrywania materiału dowodowego, polegające na błędnej ocenie przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz całkowitym zbagatelizowaniu argumentów Skarżącej. Organ skoncentrował się jedynie na pojęciu interesu publicznego rozumianego jako misja gromadzenia środków dla osób niepełnosprawnych mających problemy ze znalezieniem pracy, z pominięciem innego znaczenia tego samego pojęcia, a przejawiającego się w działalności Skarżącej zapewniającej od wielu lat miejsca pracy dla osób niepełnosprawnych, które to osoby w przypadku likwidacji Skarżącej stracą pracę a ciężar obowiązku zapewnienia środków do życia dla tych osób spadnie w całości na Państwo. - art. 124 OP tj. zasady przekonywania poprzez brak jasnych przesłanek, na jakich organ oparł swoje rozstrzygnięcie, a w szczególności poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów i okoliczności wynikających z wniosku o rozłożenie na raty. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kwestię rozłożenia na raty zaległości podatkowej wraz z odsetkami reguluje art. 49 ust. 5c ustawy o rehabilitacji. Prezes Zarządu Funduszu, w drodze decyzji, na wniosek pracodawcy, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem pracodawcy lub interesem publicznym może: - odroczyć termin płatności należności lub rozłożyć ich zapłatę na raty, - odroczyć termin płatności zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę lub rozłożyć ich zapłatę na raty - uwzględniając możliwości płatnicze pracodawcy oraz stan finansów Funduszu. Przepis art. 49 ust. 5c ustawy o rehabilitacji zostały skonstruowane na zasadzie uznania administracyjnego, gdyż decyzję co do udzielenia ulgi oraz jej rozmiarów, nawet w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w ustawie, ustawodawca pozostawił organowi rozpatrującemu sprawę; organ "może" umorzyć, odroczyć albo rozłożyć na raty. Oznacza to, iż uprawnienie w nim zawarte nie jest równoznaczne z obowiązkiem organu pozytywnego rozpatrywania każdego wniosku podatnika. Przepis ten pozostawia organowi podatkowemu prawo wyboru, czy przyznać podatnikowi ulgę. Sąd za prawidłową uznał ocenę organów orzekających, że w sprawie nie wystąpiły określone art. 49 ust. 5c przesłanki umorzenia przedmiotowych odsetek. Zauważyć należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wniosek o umorzenie odsetek czy rozłożenie na raty zaległych wpłat na rzecz PFRON, wykazanie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku należy do wnioskodawcy. To wnioskodawca ma wiedzę co do okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5a -5c ustawy o rehabilitacji, to na nim, nie zaś na organach administracji, spoczywa zadanie dowodzenia wspomnianych okoliczności. Powoływanie się przez Skarżącą na spadek zamówień oraz konieczność spłaty innych zobowiązań, jest chybione o tyle, że tego typu okoliczności mają charakter ogólny i dotykają z całą pewnością większość przedsiębiorców działających w gospodarce. Nie jest to natomiast okoliczność czyniąca sytuację Skarżącej wyjątkową. Poza wątpliwościami zaś jest okoliczność, że ulgi w spłacie należności publicznoprawnych mają charakter wyjątkowy. W tej sytuacji taki też charakter winny mieć okoliczności uzasadniające ich udzielenie. Sąd zauważa, iż ulgi w spłacie należności publicznoprawnych stanowią – dopuszczone przez ustawodawcę i niezbędne z punktu widzenia kompletności systemu finansowego państwa – ale jednak odstępstwo od zasady powszechności obciążeń publicznoprawnych. Wyjątkowy charakter ulg w spłacie należności PFRON przejawia się w oparciu decyzji w tym przedmiocie na tzw. uznaniu administracyjnym. W zacytowanym wyżej przepisie ustawodawca zadecydował, że po spełnieniu przez pracodawcę określonych warunków organ "może" przyznać ulgę. Oznacza to, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia czy rozłożenia na raty zaległości, organ nie jest zobligowany do udzielenia ulgi, a pracodawca nie ma roszczenia o pozytywne załatwienie wniosku o ulgę. Kwestionowana decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej została wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, które upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonym (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). W wyroku z 3 listopada 2000 r. (sygn. akt III SA 8065/98, LEX nr 47102) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu. Przyznana organom administracji swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania. Ustalając przesłanki rozłożenia zapłaty zaległości na raty ustawodawca użył zwrotów niedookreślonych, tj. "ważny interes pracodawcy" oraz "interes publiczny", które odsyłają do systemu ocen pozaprawnych. Czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające przyjęcie, że przesłanki zastosowania ulgi wystąpiły, pozostawiono ustaleniom (a nie uznaniu) postępowania. Zaznaczyć należy, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek, od których wystąpienia przepis prawa uzależnia podjęcie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. Wtedy to, korzystając z uznania administracyjnego, organ wydający decyzję dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może – mimo istnienia przesłanek – odmówić uwzględnienia wniosku strony. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku o zastosowanie ulgi. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu. Kontrola Sądu obejmuje natomiast prawidłowość podjęcia decyzji przez organ, w tym zbadanie, czy ramy uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. Przedstawione w zaskarżonej decyzji rozumienie pojęć "ważny interes pracodawcy" oraz "interes publiczny" jest prawidłowe. Odpowiada ono znaczeniu tych pojęć przyjętemu w orzecznictwie sądowym, aczkolwiek orzecznictwo to kształtowało się początkowo na gruncie przepisów regulujących udzielanie ulg w spłacie zaległości podatkowych. Pod pojęciem ważnego interesu pracodawcy rozumieć należy kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie oraz rodziny jak również wyjaśnił, że za ważny interes pracodawcy uznać należy taką sytuację, w której świadczenie nie może zostań spełnione z powodów losowych. O istnieniu ważnego interesu pracodawcy decydują obiektywne kryteria i nie można go utożsamiać z subiektywnym odczuciem pracodawcy, że jego sytuacja życiowa i materialna uzasadnia zastosowanie ulgi. Uzyskanie ulgi w spłacie należności w istocie zawsze leży w interesie pracodawcy prowadząc bądź to do zmniejszenia jego obciążeń publicznoprawnych, bądź to do takiego ich rozłożenia w czasie, aby były możliwe do spełnienia. Jednakże interes ten nie jest równoznaczny z przesłanką "ważnego interesu pracodawcy", o jakiej mowa w art. 49 ust. 5c ustawy i rehabilitacji. Ustawodawca określił ten interes przymiotnikiem "ważny", co podkreśla jego doniosłość. Natomiast jako interes publiczny rozumieć należy dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2003 r. Sygn. akt III SA 1838/01; Mon.Pod. 2003/7/43). Dodać należy, przy ocenie tej przesłanki konieczne jest również uwzględnienie zasadności obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa, kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Dodatkowo pamiętać należy, że ustalanie "interesu publicznego" pozostaje w związku z całokształtem okoliczności towarzyszących danemu konkretnemu stanowi faktycznemu, każdej indywidualnie ocenianej sprawy i nie nadaje się do uniwersalnego unormowania prawnego, nie jest też możliwe trwałe ustalenie pierwszeństwa interesu bez odniesienia do konkretnej sprawy. W celu należytej interpretacji pojęcia "ważnego interesu publicznego" należy mieć na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji, który to - także zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wymienia wartości, które ów "interes publiczny" uosabiają (wyrok TK z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK-A 2005/6/65, "Łączna analiza wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji może prowadzić do wniosku, że wyrażają one wszystkie koncepcje interesu publicznego jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki. Choć Konstytucja posługuje się pojęciem "interesu publicznego" (art. 22), to przy redagowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, za właściwe uznano "rozpisanie" ogólnej kategorii interesu publicznego na sześć kategorii (interesów) o bardziej szczegółowym charakterze"). Ogólnie rzecz ujmując można przyjąć, że mówiąc o działaniu w imię jakiegoś dobra ponadindywidualnego (tekst jedn.: w interesie publicznym, społecznym) zakłada się ujęcie go w postaci co najmniej jednej z sześciu wartości: 1) bezpieczeństwa prawnego, 2) porządku publicznego 3) ochrony środowiska 4) ochrony zdrowia publicznego 5) ochrony moralności publicznej 6) wolności i praw innych osób. Z tego wynika, że w odniesieniu do "interesu publicznego" istotną rolę odgrywają głównie te wartości, które w społecznej hierarchii można umiejscowić na najwyższym poziomie. A zatem to głównie wartości podstawowe są istotą "interesu publicznego", pojęcie to ma bowiem wymiar nie tylko ekonomiczny, polityczny czy też prawny, ale - co istotne - polega ocenom o charakterze etycznym stanowiącym dopełnienie ocen prawnych (por. np. Dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego oraz Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. UE. z dnia 27 grudnia 2006 r.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organy odmawiając rozłożenia na raty zaległości z tytułu wpłat na PFRON działały w granicach prawa. Wbrew zarzutom skargi, organy wyjaśniły dlaczego uznały, że w danej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia ulgi i zdaniem Sądu ta ocena jest prawidłowa. Organy zbadały sytuację finansową Skarżącej i uznały, że nie jest to sytuacja nadzwyczajna. Skarżąca sama wskazuje, że jej działalność jest dochodowa (generuje zysk), ale chciałaby uzyskać pomoc w postaci rozłożenia na raty. W tej sytuacji trudno również uznać, że spłata zaległości zagrozi egzystencji Skarżącej. Prawidłowo również zdaniem Sądu Minister ocenił, że wskazania co do konieczności zwolnienia pracowników, są czysto hipotetyczne i nie stanowią o wystąpieniu ważnego interesu społecznego. Skoro organ prawidłowo uznał, że argumenty podnoszone przez Skarżącą celem uzasadnienia konieczności rozłożenia zaległości na raty, nie stanowią okoliczności nadzwyczajnych, to konsekwentnie prawidłowo uznał również, że nie wystąpiły ustawowe przesłanki udzielenia ulgi. Tym samym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 49 ust. 5c pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń prawa procesowego. Postępowanie wyjaśniające zostało bowiem przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi regułami, stan faktyczny został ustalony, a uzasadnienie decyzji – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – jest wystarczające. Okoliczność, że strona w piśmie ze stycznia 2016 r., zaproponowała rozłożenie spłaty na mniej rat, zdaniem Sądu nie zmienia prawidłowości zaskarżonej decyzji, wobec ustalenia że nie wystąpiły przesłanki do udzielenia ulgi.. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.