III SA/Wa 2813/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), sędzia WSA Honorata Łopianowska, Protokolant referent stażysta Agnieszka Dominiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] 1. Decyzją z [...] lipca 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania J. J. (dalej: "Skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. [...] (dalej: "Organ I instancji" lub "Burmistrz") z [...] marca 2017 r. Przedmiotem decyzji było określenie skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z jego działki letniskowej: za 2016 r. (70 zł) oraz od 2017 r. (140 zł). Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało m. in. innymi przepisy art 6h, art. 6i ust. 1, art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U, z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej: "ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach" lub "ucpg") oraz art. 233 § 1 pkt 1 i art. 13 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r" poz. 201 ze zm.; dalej: "Op") w związku z art. 6q ust. 1 ucpg. 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania podatkowego. 1. Skarżący w deklaracji złożonej 29 września 2016 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości (działka letniskowa), położonej w Cieksynie, oznaczonej numerem ewidencyjnym 306/50 (obręb 0008), wykazał kwotę "0 zł" jako należną opłatę. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, skarżący złożył korektę tej deklaracji. Wykazał w niej należną opłatę ryczałtową, której wysokość wyliczył na podstawie ilości dni spędzonych w ciągu roku na działce letniskowej oraz ilości osób w swojej rodzinie. Burmistrz uznał jednak, że skarżący zaniżył wartość należnej opłaty. Decyzją z [...] marca 2017 r. Burmistrz określił zatem skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z jego działki letniskowej w ryczałtowej kwocie 70 zł za 2016 r. oraz w kwocie 140 zł "od 2017 r.". Dodał, że opłata z ww. tytułu za 2016 r., w świetle art. 51 Op stanowi zaległość podatkową, winna zatem być uiszczona wraz z odsetkami za zwłokę. Wskazał nadto terminy płatności należnej opłaty. 2. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że pojemnik na odpady pojawił się na terenie zespołu działek w październiku 2016 r" tj. po czasie użytkowania działek w 2016 r. Nie mógł zatem skorzystać z usługi. Dodał, że pojemniki nie były opróżniane w 2016 r., część odpadów wywoził zatem samodzielnie do miejsca zamieszkania. Odnośnie opłaty za 2017 r. i na lata następne wskazał na treść przepisów art. 6i ust. 1 pkt 2 i art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyjaśnił, że na swojej działce posiada kompostownik dla utylizacji odpadów biodegradowalnych, zaś przewidywany okres korzystania z działki letniskowej w okresie rocznym to dwa miesiące wakacyjne. W czasie pobytów weekendowych odpady komunalne nie są wytwarzane. Wysokość deklarowanej opłaty jest zgodna ze stawkami z miejsca stałego zamieszkania, tj. 19 zł miesięcznie. Zakwestionował nadto przepisy uchwały Rady Miejskiej w N. odnośnie do siedmiomiesięcznego okresu wykorzystywania działek letniskowych. 2.3. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję Burmistrza, przedstawiło przebieg postępowania w sprawie oraz jej ramy prawne, w tym powołało się na treść przepisów art. 6h, art. 6i ust. 1, art. 6j ust. 3, 3b i 3c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W świetle tych przepisów w pierwszej kolejności stwierdziło, że działka letniskowa stanowiąca własność skarżącego {okoliczność bezsporna) spełnia definicję nieruchomości wskazanej w art. 6j ust. 3b powołanej ustawy. Zauważyło, że zgodnie z uchwałą Nr XX/131/16 Rady Miejskiej w N. (dalej RM) z 31 marca 2016 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, w świetle której RM postanowiła o odbieraniu z dniem 1 lipca 2016 r. odpadów komunalnych w ww. zakresie oraz w świetle uchwały Nr XXIII/156/16 z 23 czerwca 2016r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, wprowadzono zasadę, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe wykorzystywane jedynie przez część roku, ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego. W uchwale przedstawiono sposób ustalenia tej opłaty oraz ustalono jej stawkę roczną w wysokości 140 zł w przypadku selektywnego zbierania i odbierania odpadów. SKO dodało, że analogiczne zapisy znalazły się w uchwale nr XXX/239/16 Rady Miejskiej w N. z 29 grudnia 2016r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia jej stawki. W uchwale nr XXIH/157/16 Rady Miejskiej w N. z 23 czerwca 2016 r. określono też termin, częstotliwość i tryb uiszczania przedmiotowej opłaty stanowiąc m. in., że stosowną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe (...), wykorzystywanych jedynie przez cześć roku, uiszcza się w danym roku bez wezwania za cały rok z góry, w terminie do 15 listopada za dany rok kalendarzowy. Kolegium podniosło przy tym, że jakkolwiek stawka opłaty ma charakter roczny, to dotyczy nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku i z tego właśnie względu jest płatna pod koniec danego roku (do dnia 15 listopada każdego roku, za bieżący rok kalendarzowy). Nie dopatrzyło się naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16). Reasumując stwierdziło, że na skarżącym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami ze stanowiącej jego własność działki letniskowej, która to ryczałtowa stawka charakteryzuje się tym, że obowiązek jej uiszczenia nie jest uzależniony od okresu przebywania na danej nieruchomości i faktycznego czasu wytwarzania na niej odpadów czy też ustalenia faktycznie wytworzonej ilości odpadów. Wysokość ustalonej skarżącemu opłaty SKO uznało za prawidłową. Decyzja ustalająca wysokość opłaty co do zasady obejmuje okresy zakończone, jednak w omawianym przypadku zasada ta nie znajduje zastosowania. Dodało, że wystarczającą przesłanką do ustalenia opłaty za 2017 r. był brak złożenia przez skarżącego na ten rok prawnie skutecznej i prawidłowej deklaracji o wysokości opłaty. 3. Postępowanie sądowe. 1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem SKO nie zgodził się skarżący. Pismem z 30 lipca 2017 r. wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" iub "WSA"), która ma charakter opisowy. Występując o "unieważnienie" zaskarżonej decyzji, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie uznając, że obowiązek uiszczania przedmiotowej opłaty, w świetle ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach powstaje jedynie za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Czyli w przypadku skarżącego obowiązek ten powstał jedynie za miesiące faktycznego pobytu na działce, de facto dotyczy to miesięcy wakacyjnych, gdyż w pozostałych okresach na letnisku przebywa sporadycznie. Dodał, że zgodnie z własną deklaracją miał prawo wskazać stawkę tej opłaty według własnej oceny. Kwestionując tą deklarację organ I instancji naruszył zaś jego prawa obywatelskie. 2. Odpowiadając na skargę, SKO wystąpiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuty skargi uznało za chybione. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn od tych, które zostały wskazane przez jej autora. 4.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także postępowania poprzedzającego jej wydanie, działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "uppsa"), Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy podatkowe orzekające w sprawie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124 oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Op w związku z przepisami art. 6h oraz art. 6j ust. 3b i 3c ucpg. Tym samym wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 uppsa. Zarzuty skargi i argumentację z nimi związaną Sąd uznał jednak za chybione (zasadniczo). 2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 uppsa. 3. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości Sądu, tj. co do tego, że skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę letniskową. Spór dotyczy możliwości ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami przez Burmistrza w drodze decyzji za 2016 r. i "od 2017 r.", według ryczałtowej stawki ustalonej przez radę gminy. Zdaniem skarżącego, ciąży na nim obowiązek uiszczania stosownej opłaty tylko za te miesiące, w których korzysta z domku letniskowego i wytwarza odpady. Burmistrz nie ma zaś prawa do kwestionowania deklarowanej przez skarżącego opłaty. Organy podatkowe uznały zaś, że deklaracja skarżącego nie spełnia wymogów określonych w stosownej uchwale Rady Gminy w sprawie wzoru deklaracji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, stąd wystąpiła konieczność ustalenia skarżącemu wysokości tej opłaty w prawidłowej wysokości za dany rok, według zryczałtowanych stawek określonych w uchwale. 4.3. Ramy prawne w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisami art. 6c ust. 1 i ust. 2 ucpg, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). W świetle art. 6h tej ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ust. 1 pkt 2). Przepisy art. 6j ust. 3, ust. 3b i ust. 3c powołanej ustawy stanowią zaś, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 2, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego. Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawą z 28 listopada 2014 r. nowelizującą powołaną wyżej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dniem 1 lutego 2015 r., wprowadzono zmianę w sposobie ustalania opłaty od nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe jedynie przez część roku, upoważniając (w art. 6j ust. 3b ucpg) radę gminy do uchwalenia ryczałtowej, rocznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły skarżącemu wysokość przedmiotowej ryczałtowej opłaty za 2016 r. oraz "od 2017 r.", powołując się na uchwałę nr XXX/239/16 Rady Miejskiej w N. z 29 grudnia 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2017 r., poz. 514). Przy czym wskazały, że w związku z podjęciem uchwały Rady Miejskiej o odbieraniu odpadów komunalnych od 1 lipca 2016 r., jej wysokość za 2016 r. ustaliły jako 50% rocznej stawki ryczałtowej (70 zł), a także 140 zł od 2017 r. (czyli w pełnej wysokości). 5.1. Zdaniem Sądu, obie decyzje wymiarowe wydane przez organy w niniejszej sprawie, dotknięte są na tyle poważnymi wadami, że niezbędne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organy orzekające w sprawie nie wskazały należycie podstawy prawnej do ustalenia skarżącemu zryczałtowanej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r. Powoływanie się w sposób ogólny, tj. bez wskazania konkretnych przepisów mających zastosowanie w sprawie, na uchwały Rady Gminy w N. których przepisy zostały nadto wprowadzone do obrotu prawnego w 2017 r., nie świadczy o wypełnieniu dyspozycji przepisów art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Op w związku z art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ucpg). Przepisy rozdziału 3a ostatnio wymienionej ustawy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy, bez ich powiązania ze stosownymi przepisami uchwał właściwej rady gminy, do ustalania właścicielowi nieruchomości, w drodze decyzji (władztwa administracyjnego) przez właściwy organ danej gminy (wójta, burmistrza lub prezydent miasta) jako organ podatkowy, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organy orzekające w sprawie nie wskazały zaś żadnego przepisu prawa miejscowego (uchwały) regulującego wysokość należnej od skarżącego opłaty, obowiązującego w 2016 r. Nie wykazały zatem podstawy prawnej pozwalającej na pominięcie deklaracji składanych przez skarżącego. 5.2. Drugim uchybieniem, które dostrzegł Sąd działając na podstawie art. 134 § 1 uppsa, jest odstąpienie od wskazania przez organy orzekające w sprawie podstawy prawnej do ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na czas nieoznaczony, czyli "od 2017 r.", jak wynika z decyzji wymiarowych wydanych przez Burmistrza i przez SKO w niniejszej sprawie. Także to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż organy podatkowe obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, udzielając podatnikom stosownych informacji w celu dobrowolnego regulowania ich zobowiązań podatkowych, w tym stosownych opłat (w celu wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu). 6. Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Burmistrz obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy występują podstawy prawne w postaci właściwych przepisów prawa miejscowego do ustalenia skarżącemu zryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r. W drugiej kolejności należy zaś rozważyć możliwość wydania stosownej decyzji wymiarowej dotyczącej 2017 r. bądź też innych okresów rozliczeniowych, jeśli istnieją ku temu podstawy faktyczne i prawne, ale z uwzględnieniem przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów Ordynacji podatkowej, w tym stosownych przepisów art. 21 i art. 210 Op, w związku z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 uppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak stosownego wniosku (art. 210 § 1 uppsa).