III SA/Wa 2827/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Pismem z [...] czerwca 2005 r. J. K. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, z uwagi na bardzo ciężką sytuację finansową lub o ewentualne rozłożenie zaległości na raty. Wskazała, iż jest jedyną osobą pracującą w rodzinie. Ma na utrzymaniu niepracującego, chorego męża oraz dwie córki w wieku szkolnym. Wyjaśniła, iż przyczyną powstania zaległości z tytułu składek były wysokie koszty związane z leczeniem córki chorej na gruźlicę. Decyzją z [...] lipca 2005 r. Nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres od stycznia 2002 r. do maja 2003 r., w łącznej kwocie [...] zł, powołując się na art. 83 ust. l pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - O systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - nazwanej dalej u.s.u.s. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zasadniczą przesłanką uzasadniającą uwzględnienie wniosku dłużnika jest stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z jego majątku. Ponadto zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenia, pomimo ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zainteresowanej. W ocenie organu, w odniesieniu do zobowiązanej, nie zostały spełnione powyższe przesłanki, a także nie zaistniały okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Organ wskazał, iż oceniając trudną sytuację materialną zobowiązanej, nie można wykluczyć, iż w przyszłości ulegnie ona poprawie. Ponadto zdaniem organu z analizy dokumentacji nie wynika, aby spłata zaległości zagrażała egzystencji rodziny zobowiązanej, poprzez niezabezpieczenie minimum socjalnego. W uzasadnieniu podniesiono, iż zobowiązana nadal prowadzi działalność gospodarczą, która stanowi jej główne źródło utrzymania. Zwrócono również uwagę na możliwość ratalnej spłaty zadłużenia na wniosek zobowiązanej. Pismem z [...] lipca 2005 r. J. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na bardzo trudną sytuację materialną. Podniosła, iż przychód który uzyskała w 2004 r. był jeszcze niższy niż w roku poprzednim. W związku z tym, dochód miesięczny, konieczny do utrzymania czteroosobowej rodziny nie przekracza kwoty [...] zł. Ponadto wskazała, iż sama zaczęła się leczyć w poradni neurologicznej. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie sprawę wskazał, iż po stronie zobowiązanej nie zachodzi ważny interes przemawiający za umorzeniem należności. Podniósł fakt prowadzenia przez nią działalności gospodarczej oraz to, iż nie zachodzą obiektywne przeszkody do podjęcia pracy przez jej męża. W ocenie organu, aktualna sytuacja materialna zobowiązanej, nie wykazuje znamion ubóstwa, zagrażającego jej dalszej egzystencji. W skardze z [...] września 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. ponownie, szczegółowo opisała swoją trudną sytuację materialną i życiową, wnosząc o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z [...] stycznia 2006 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. poinformowała Sąd, iż z dniem [...] grudnia 2005r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na wciąż rosnące zadłużenie w ZUS i brak możliwości spłaty. Podniosła, że żyje z mężem w separacji, a dzieci odwróciły się od niej z powodu braku pieniędzy. Wskazała, iż obecnie pozostaje bez środków do życia. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych w ramach stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny w związku z wniesieniem skargi na decyzje organu, ma za zadanie skontrolować (ocenić) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Z tego względu sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć sprawy w przedmiocie umorzenia wnioskowanych należności. W przypadku uwzględnienia skargi, orzeczenia sądu administracyjnego rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. W związku z powyższym, wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd i umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek nie może być przez Sąd uwzględniony. Ponadto w rozpatrywanej sprawie, kontrola dokonywana przez sąd administracyjny musi uwzględniać fakt, iż decyzje w zakresie umorzenia należności są decyzjami podejmowanymi w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że wystąpienie przesłanki określonej w ustawie nie powoduje automatycznego umorzenia należności. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 - 4, a to oznacza, że wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sądowa kontrola w przedmiotowej sprawie, polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie dokonanej na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd ma obowiązek sprawdzić, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c u.p.p.s.a. W decyzji organ wskazał, że zasady umarzania należności Zakładu z tytułu składek regulują przepisy art. 28 u.s.u.s. Organ dokonał oceny zasadności umorzenia należności Zakładu, w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. - całkowita nieściągalność - i stwierdził, że w przypadku skarżącej, całkowita nieściągalność nie występuje. W odpowiedzi na skargę organ dodatkowo wskazał, że zasady umarzania składek regulowane są także w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako rozporządzenie. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca stanowi, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia szczegółowych zasad umarzania, o których mowa w ust. 3a art. 28 u.s.u.s. Zasady te zostały określone w powołanym rozporządzeniu. W zaskarżonej decyzji organ nie rozważył argumentów podniesionych przez skarżącą we wniosku o umorzenie zaległych składek i odsetek, w świetle przepisów powołanego rozporządzenia. Stanowi to naruszenie art. 104 § l k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem z treści tego przepisu wynika obowiązek uwzględnienia przez organ w decyzji, wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie bez wątpienia, zasady umarzania należności ZUS określone w rozporządzeniu, stanowiły element stanu prawnego sprawy, który organ powinien był rozważyć w decyzji, dokonując oceny, czy zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne, w świetle przepisów rozporządzenia, pozwalały organowi na umorzenie zaległości i czy decyzja odmowna jest uzasadniona. W zaskarżonej decyzji organ tego nie uczynił, naruszając art. 104 § l k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ uznał, że trudna sytuacja materialna ubezpieczonej nie stanowi przesłanki do umorzenia zaległości, co stoi w oczywistej sprzeczności z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W myśl tego przepisu, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Brak rozważenia tej przesłanki w decyzji, w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., które również miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. " Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek ". W ocenie sądu, obowiązek określony w przytoczonym przepisie, organy powinny wypełniać informując stronę w toku postępowania o przepisach mających znaczenie dla ochrony jej praw, a także przez rozważenie w decyzji wszystkich norm prawnych, z których mogą wynikać prawa i obowiązki strony wchodzące w zakres rozpoznawanej sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że tymczasowa trudna sytuacja materialna zobowiązanej do zapłaty składek, nie może stanowić przesłanki do umorzenia zaległych składek. W odpowiedzi na skargę oraz w decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, że trudna sytuacja materialna skarżącej może ulec poprawie i wówczas będzie ona w stanie spłacić zaległe zobowiązania wobec ZUS. W ocenie Sądu stwierdzenie to świadczy o tym, że organ nie wyjaśnił w stopniu dostatecznym okoliczności sprawy i wydał decyzję w oparciu o własne nie poparte żadnymi dowodami przekonanie, że skarżąca i jej rodzina mimo tak dużej i wciąż narastającej zaległości w opłacaniu składek, będzie nadal egzystowała nie popadając w ubóstwo. Skoro organ twierdzi, że sytuacja materialna skarżącej ma charakter tymczasowy, to winien był wskazać lub przynajmniej uprawdopodobnić czas, w którym ulegnie ona poprawie. W treści decyzji organ nie wskazuje tego ani też okoliczności, które w przekonaniu organu uzasadniają przypuszczenie, że finansowe kłopoty skarżącej wkrótce się skończą. Organ nie rozważył w decyzji, czy przedstawiona przez skarżącą jej trudna sytuacja materialna może uzasadniać umorzenie składek na podstawie § 3 ust. l pkt l rozporządzenia. Z tych względów, zaskarżona decyzja wydana została również, bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Brak wskazania w decyzji dowodów potwierdzających tymczasowy charakter trudnej sytuacji materialnej skarżącej, a także nie wskazanie w decyzji dowodów potwierdzających, że w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności ZUS stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Organ nie odniósł się też do informacji zwrotnej, zawartej na karcie 62 akt skarżącej, dotyczącej wyników dotychczas prowadzonego, przymusowego dochodzenia należności. W rubryce, dane o wynikach egzekucji prowadzonej przez Urząd Skarbowy, znajduje się informacja, iż zobowiązana nie posiada składników majątkowych - ruchomości, do których można by wszcząć egzekucję, a w rubryce, dane o dokonanych zabezpieczeniach hipotecznych, figuruje informacja : " brak zabezpieczenia." Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosek Prezesa ZUS dotyczący możliwości spłacenia przez skarżącą zaległych należności, jest wnioskiem dowolnym, dokonanym wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, naruszającym wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, nie oznacza dowolnej oceny dowodów, nie mającej oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zakres swobody uznania jest zawsze określony przez prawo. Granice te wyznaczają zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępowaniu administracyjnym, wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach swobodnego uznania administracyjnego możliwość prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zbigniew Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa - Poznań 1995r., komentarz do art. 107 ). Sąd zauważa również, iż w zaskarżonej decyzji z dnia 26 sierpnia 2005 r. organ powołał błędną podstawę prawną, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, podczas gdy po winien powołać art. 138 § 1 pkt 1 w/w ustawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy zagwarantować stronie możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. oraz ocenić zebrane w sprawie dowody stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 77, 80, 104 § l i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 132 w związku z art. 135 oraz art. 145 § l pkt l lit c i art. 152 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.