III SA/Wa 2836/05

IIISA/Wa 2836/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Jerzy Płusa, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. w B. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący: styczeń, luty, marzec, kwiecień 2005 r. -oddala skargę- Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. skierowaną do K.., określanej dalej jako "skarżąca spółka", Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, powoływany dalej jako "PFRON", odmówił skarżącej spółce dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący styczeń, luty, marzec i kwiecień 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniach 17-18 lutego 2005 r. w skarżącej spółce miała miejsce kontrola przeprowadzona przez Wydział Kontroli PFRON. W trakcie kontroli wykryto liczne nieprawidłowości w prowadzonej przez skarżącą spółkę dokumentacji, jak również rozbieżności pomiędzy stanem deklarowanym w dokumentach składanych do PFRON przy ubieganiu się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a stanem faktycznym stwierdzonym przez kontrolujących na miejscu. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły, m.in. : - przypadków braku w dokumentacji personalnej pracowników niepełnosprawnych umów o pracę oraz orzeczeń o stopniach niepełnosprawności, - rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w dokumentacji personalnej osób niepełnosprawnych a danymi zgłaszanymi do PFRON, - braku dokumentacji potwierdzającej zasadność zwiększenia w drodze korekty dofinansowania za grudzień 2004 r. Następnie PFRON powołując się na treść § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 232, poz. 2330 z późn. zm.) wskazał, iż ustalenia dokonane w trakcie kontroli pozwalają stwierdzić, iż skarżąca spółka nie spełnia kryteriów pozwalających się na ubieganie się o dofinansowanie do zatrudnienia osób niepełnosprawnych, gdyż podawała dane niezgodne ze stanem faktycznym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka, zarzucając rażące naruszenie przepisów materialnych i procesowych, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i merytoryczne rozstrzygnięcie poprzez orzeczenie wypłaty należnego dofinansowania. W uzasadnieniu odwołania poniesiono, iż wydana decyzja stanowi swoistą sankcję za to, że spółka domagała się realizacji przez PFRON przysługujących jej praw, wskazując przy tym na ewidentne nadużycia i przekroczenie uprawnień przez pracowników PFRON. Konflikt ten został szczegółowo opisany w załączonych do odwołania pismach. Skarżąca spółka zarzuciła, iż nie dołożono staranności, aby ustalić kwotę ewentualnych rozbieżności i saldo dofinansowania oraz we właściwym trybie wezwać stronę do zwrotu ewentualnej nadwyżki. Jej żądania w tym zakresie były konsekwentnie ignorowane. Ponadto przed wydaniem zaskarżonej decyzji winno nastąpić przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, czego w sprawie nie dokonano, a przed wydaniem decyzji nawet nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." Następnie skarżąca spółka szczegółowo odniosła się do przytoczonych w zaskarżonej decyzji ustaleń kontroli, wskazując na ich wadliwość i ogólnikowość. Podniosła również, iż w decyzji odmówiono jej dofinansowania za cztery pierwsze miesiące 2005 r., podczas gdy okres ten nie był badany w trakcie kontroli, co jednoznacznie wynika z treści upoważnienia do jej przeprowadzenia, a ponadto, iż w tej samej sprawie wydano już decyzję z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przyznania dofinansowania za styczeń i luty 2005 r. W piśmie (bez daty) skierowanym do Ministerstwa Polityki Społecznej, ustanowiony przez Prezesa Zarządu skarżącej spółki adwokat zgłaszając swój udział w sprawie w charakterze pełnomocnika poparł odwołanie złożone przez skarżącą spółkę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanej przez PFRON, jako rażąco naruszającej prawo. Zdaniem pełnomocnika, naruszenie to polega na wydaniu decyzji pomimo braku w materiale dowodowym jakichkolwiek dowodów na okoliczności podawane jako podstawy decyzji. Materiał dowodowy, z którym po wydaniu decyzji zapoznawała się strona i jej pełnomocnik, a który został im przedstawiony, zawierał jedynie korespondencję skarżącej spółki z PFRON, natomiast nie zawierał innych dowodów, które mogłyby wskazywać na zasadność gołosłownych zarzutów wymienionych w uzasadnieniu decyzji. W szczególności materiał dowodowy nie zawiera żadnego protokołu z przeprowadzonej kontroli. Ponadto pełnomocnik wskazał m.in., iż postępowanie i decyzja PFRON nie mogą być konwalidowane uchyleniem decyzji do ponownego rozpatrzenia i uzupełnienia postępowania, PFRON przedstawił już bowiem cały materiał postępowania, który jego zdaniem upoważniał do wydania zaskarżonej decyzji i w wyniku odwołania skarżąca spółka nie może być pokrzywdzona upływem kolejnego okresu czasu i brakiem merytorycznej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz argumentami przedstawionymi w odwołaniu doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja może nosić znamiona nieważności, gdyż została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera szereg uchybień dotyczących nie tylko ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., ale także przepisów prawa materialnego. Następnie organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.r.z.s.z.o.n.", regulujące warunki otrzymywania przez pracodawców dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, stwierdzając, iż podstawą odmowy wypłaty dofinansowania może być wyłącznie niespełnienienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 26a, art. 26b i art. 26c u.r.z.s.z.o.n. W ocenie Ministra Polityki Społecznej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jaka była faktyczna podstawa odmowy wypłaty dofinansowania, a tym samym brak jest w zaskarżonej decyzji wskazania, jakim przesłankom warunkującym uzyskanie dofinansowania pracodawca uchybił. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ustalenia, czy faktycznie istnieją przesłanki przemawiające za odmową wypłaty dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionych osób niepełnosprawnych. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 234 k.p.a., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i w związku tym instytucja ta nie może być przez organ odwoławczy nadużywana. Zdaniem skarżącej spółki, organ pierwszej instancji mógł w myśl dyspozycji art. 26a-26c odmówić wypłaty przysługującego z mocy prawa dofinansowania, tylko i wyłącznie w przypadkach stwierdzenia zaległości spółki wobec PFRON, nieuzgodnienia salda wypłaty dofinansowania po dokonaniu przez PFRON stosownego wystąpienia do spółki, wreszcie w przypadku niezłożenia przez spółkę wniosków o dofinansowanie. Żadna z tych przesłanek jednak nie zaszła, co więcej nie była przedmiotem sporu. Decyzja została wydana przez PFRON bez podstawy prawnej. PFRON już w marcu 2005 r. przyznał spółce dofinansowanie za styczeń i luty 2005 r., a więc decyzja odmawiająca przyznania dofinansowania była drugą decyzją w tej samej sprawie. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie. Ponadto Minister Polityki Społecznej naruszył art. 234 k.p.a. nie rozpoznając w toku postępowania odwoławczego skargi, która wpłynęła do niego w dniu 27 czerwca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując ponadto, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., na którym to przepisie oparta została zaskarżona decyzja jest konieczne, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, której przeprowadzenie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej. Oznacza to, że celem postępowania jest oparcie rozstrzygnięcia na faktach i okolicznościach udowodnionych. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części jest szczególnie niezbędne zwłaszcza wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w szczególności nie ustalił, która z przesłanek określonych w art. 26a-26c u.r.z.s.z.o.n. stanowiła podstawę jego rozstrzygnięcia. Brak ten nie może być szanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu była decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o zacytowany przepis wymaga od organu odwoławczego dokonania oceny przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, a w szczególności wskazania czy zebrany materiał dowodowy jest kompletny, czy też wymaga uzupełnienia. Tylko bowiem kompletny materiał dowodowy może stanowić podstawę do prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dodać przy tym należy, iż w myśl art. 136 k.p.a. istnieje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże nie może to polegać na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. W rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka z jednej strony domagała się od organu odwoławczego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez orzeczenie wypłaty dofinansowania, z drugiej strony swoje zarzuty koncentrowała na sposobie przeprowadzenia postępowania kontrolnego przez organ pierwszej instancji kwestionując dokonane na jego podstawie ustalenia. Między innymi wskazywała, iż "nie dołożono staranności, aby ustalić kwotę ewentualnych rozbieżności i ustalić saldo dofinansowania oraz we właściwym trybie wezwać stronę do zwrotu ewentualnej nadwyżki (...)", "przed wydaniem skarżonej decyzji winno nastąpić przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, czego w sprawie niestety nie dokonano, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Ponadto podnosiła, iż większość zarzutów stawianych przez kontrolujących nie potwierdziła się oraz szczegółowo odnosiła się do poszczególnych sformułowań zawartych w decyzji, podkreślając ich ogólnikowość i brak konkretności. Swoje zastrzeżenia wobec decyzji PFRON sformułował także Prezes Zarządu skarżącej spółki w złożonej w trybie art. 227 i art. 228 k.p.a. skardze adresowanej do Pełnomocnika Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych. Również pełnomocnik skarżącej spółki w swoim piśmie "popierającym odwołanie" twierdził, iż rażące naruszenie prawa polega na wydaniu decyzji pomimo braku w materiale dowodowym jakichkolwiek dowodów na okoliczności podawane jako podstawy decyzji. Wskazywał również na niekompletność materiału dowodowego, brak protokołu z kontroli, zgłaszał zastrzeżenia co do trybu i zgodności z prawem przeprowadzonej kontroli. Aczkolwiek treść uzasadnienia organu odwoławczego jest bardzo ogólna, to jednak wynika z niego, iż Minister Polityki Społecznej podzielił słuszność powyższych zarzutów skoro stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, a postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. zasad : praworządności, uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ odwoławczy wyraził też swój pogląd co do okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. in fine), wskazując na konieczność powiązania przez organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych z przepisami prawa materialnego zawartymi w art. 26a, art. 26b i art. 26c u.r.z.s.z.o.n., a więc potrzebę ustalenia tych okoliczności, które w świetle powyższych przepisów mają decydujący wpływ na kwestię przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej spółki zarzucającej zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2, iż w sytuacji stwierdzonego przez organ odwoławczy rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania oraz wydania decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony przez ten organ stan faktyczny, istniały podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem z jednej strony wskazywać na istotne błędy i braki w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji i domagać się jednocześnie podjęcia przez organ odwoławczy na podstawie takich ustaleń, decyzji co do istoty sprawy. Biorąc pod uwagę treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty Skarżącego, które co do istoty podzielił organ odwoławczy, należy przyznać rację Ministrowi Polityki Społecznej, iż w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w celu ustalenia, czy zaistniały przesłanki przemawiające za odmową przyznania Skarżącemu dofinansowania do wynagrodzeń. Dodać również należy, iż w świetle przepisów u.r.z.s.z.o.n., to do kompetencji PFRON, jako państwowego funduszu celowego posiadającego osobowość prawną, należy gromadzenie środków na ten Fundusz, prowadzenie postępowania zmierzającego do wypłaty pracodawcom dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (np. uzgadnianie salda dofinansowania) oraz wydawanie decyzji o odmowie wypłaty tego dofinansowania (art. 26c ust. 4a u.r.z.s.z.o.n.), on też posiada kompetencje do przeprowadzania postępowania kontrolnego u beneficjentów środków pochodzących z tego funduszu. Tym samym, w świetle powyższego, należy uznać zarzut skarżącej spółki dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia § 1 tego artykułu. Jeżeli chodzi natomiast o zawarte w skardze zarzuty dotyczące decyzji organu pierwszej instancji, tj. wydania jej bez podstawy prawnej, czy też podnoszonej już w odwołaniu kwestii wydania drugiego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, jak również naruszenia przez organ odwoławczy art. 234 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego skargi Prezesa Zarządu skarżącej spółki złożonej na podstawie art. 227 i art. 228 k.p.a., należy stwierdzić, iż istotnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do tych kwestii w sposób szczegółowy. Jednakże zarzuty sformułowane w skardze, wniesionej w trybie przepisów działu VIII k.p.a., dotyczące bezprawnego działania organu pierwszej instancji pokrywały się w swojej istocie z zarzutami podniesionymi w odwołaniu oraz w piśmie pełnomocnika skarżącej spółki, co wszystko razem dało efekt w postaci uwzględnienia przez organ odwoławczy zgłoszonych zastrzeżeń i uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniem, wprawdzie w sposób ogólny, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem szeregu zasad postępowania administracyjnego. Brak szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do powyższych kwestii, może być potraktowany jedynie w kategoriach uchybienia formalnego polegającego na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., co jednak nie zmienia istoty sprawy, iż w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego oraz nie wyjaśnił jaka była faktyczna podstawa odmowy wypłaty dofinansowania w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego przepisu stanowiącego podstawę prawną tej odmowy, brak było przesłanek do wiążącego rozstrzygnięcia wszystkich zgłaszanych przez skarżącą spółkę zarzutów merytorycznych oraz podjęcia w ramach możliwości, które stwarza art. 138 k.p.a. końcowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Uchybienie to zatem, w ocenie Sądu, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz . 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.