III SA/Wa 2836/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Bogusz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2010 r. 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz R. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia R. G., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2010 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za 2010 r. Z motywów postanowienia wynika, że Prezydent Miasta W. postanowieniem z [...] lipca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za 2010 r. Stwierdził bowiem, że R. G., który złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na 2010 r. za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...] jako posiadacz samoistny przedmiotowej nieruchomości, nie jest stroną tego postępowania. Według organu jedyną osobą faktycznie władającą nieruchomością i stale tam zamieszkującą jest E. D. (co potwierdza ostateczna decyzja meldunkowa oraz oświadczenie E. D.). W zażaleniu R. G. zarzucił naruszenie art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60 dalej jako: "O.p.") poprzez błędne ustalenie, iż żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada księgi wieczystej, jest przedmiotem postępowania o zasiedzenie z wniosku Skarżącego a ponadto jest zamieszkiwana przez dzierżyciela – E. D.. Podał, że obecność E. D. na nieruchomości jako posiadacza zależnego znosił, podobnie jak jego poprzednik – A. P.. Podkreślił, że E. D. błędnie zaczął wykazywać, że posiada nieruchomość samoistnie. Skarżący utrzymywał, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość pomiędzy interesem prawnym (a tym samym przymiotem strony postępowania podatkowego) i istnieniem zobowiązania podatkowego. Ocena interesu prawnego osoby występującej z wnioskiem o wszczęcie postępowania podatkowego jest zatem możliwa jedynie równocześnie z dokonaniem merytorycznej oceny istnienia zobowiązania podatkowego. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2010 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2006 r. Nr 121 poz. 844 dalej jako: "u.p.o.l."). Wskazał, że posiadanie jest stanem faktycznym, natomiast posiadaczem samoistnym jest ten kto włada rzeczą jak właściciel. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania podatkowego wynika, iż posiadaczem przedmiotowej nieruchomości jest E. D., który jest tam zameldowany i tam zamieszkuje a nie R. G.. Podniósł, że Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, iż jest posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości domagając się przy tym by był jako posiadacz samoistny opodatkowany podatkiem od nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zwrot "nie może być wszczęte" użyty w art. 165a O.p. należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepis prawa materialnego - art. 3 ust. 1 u.p.o.l. uniemożliwia prowadzenie postępowania i rozpatrzenie żądania Skarżącego w sprawie opodatkowania go podatkiem od przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie jest on ani jej właścicielem, ani posiadaczem samoistnym, ani użytkownikiem wieczystym, ani posiadaczem nieruchomości. Organ uznał, że do Skarżącego nie odnosi się także ust. 2 tego artykułu. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: - art. 137 § 3 w zw. z art. 169 § 1 i w konsekwencji także 123 § 1 w zw. z art. 235 O.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pismem rzekomego pełnomocnika, a organ nie wezwał strony do usunięcia braku podania i wydał rozstrzygnięcie w sprawie - w wyniku czego strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji; - naruszenie art. 130 § 3 w zw. z art. 235 O.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo, że w sprawie orzekały osoby, co do których istnieją okoliczności (konflikt interesów) mogące wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności; - naruszenie art. 165a § 1 w zw. z art. 235 O.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo, że nie istnieje przeszkoda do wszczęcia postępowania podatkowego wynikająca z przepisów prawa i możliwa do ustalenia przez organ bez prowadzenia normalnego postępowania dowodowego w sprawie; - naruszenie art. 122, 180 § 1 i 2 oraz 187 § 1 O.p., a także art. 123 § 1, art. 190 § 1 i 2, art. 192 i art. 200 § 1 - w zw. z art. 235 tej ustawy poprzez dokonanie ustaleń faktycznych wbrew naczelnym zasadom postępowania podatkowego, tj. wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, zasadzie czynnego udziału strony i zasadzie bezpośredniości oraz poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie podatkowe jest kontradyktoryjne a ciężar wykazania okoliczności faktycznych spoczywa na stronie. Skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Ponadto wskazał, że o wszczęcie postępowania podatkowego w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za 2010 r. wystąpił jego ojciec – E. G. działający jako jego pełnomocnik na podstawie notarialnego pełnomocnictwa ogólnego do zarządu nieruchomością, Jednakże w dniu 27 grudnia 2008 r. Skarżący cofnął mu pełnomocnictwo w zakresie prowadzenia spraw podatkowych i związanych z zameldowaniem lokatorów przebywających na terenie nieruchomości. Wynikało to z różnicy zdań co do zasadności prowadzenia takich postępowań i ich zakresu. Podkreślił, że E. G. z własnej inicjatywy wszczął nowe postępowanie podatkowe w sprawie podatku od nieruchomości za 2010 r. Działał przy tym od początku bez pełnomocnictwa. Według Skarżącego posłużenie się przez organ pełnomocnictwem złożonym na potrzeby innego postępowania, choćby swym zakresem obejmowało ono przedmiot postępowania, do którego akt nie zostało załączone, a następnie procedowanie z udziałem tego pełnomocnika, naraża organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. Stwierdził, że w sytuacji, gdy już pismo żądające wszczęcia postępowania wnoszone jest przez pełnomocnika działającego bez należytego umocowania, organ podatkowy winien wezwać stronę do usunięcia braku formalnego podania w trybie art. 169 § 1 O.p. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wzywając Skarżącego do usunięcia braku podania (wniosku o wszczęcie postępowania podatkowego) pozbawił go udziału w postępowaniu. Jednocześnie Skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy dostrzegł brak umocowania pełnomocnika, o czym świadczy doręczone Skarżącemu wraz z rozstrzygnięciem pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego wzywające do udzielenia informacji o statusie pełnomocnictwa z dnia 15 marca 2007 r. Skarżący wywodził, że pracownicy urzędu w ogóle nie powinni w tej sprawie orzekać, ponieważ m. W. jest jego przeciwnikiem procesowym w sprawie cywilnej dotyczącej statusu prawnego nieruchomości. Skarżący utrzymywał, że ocena jego interesu prawnego i tym samym przesłanki odmowy wszczęcia postępowania jest tożsama z merytoryczną oceną zasadności wniosku o ustalenie wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości. Zdaniem Skarżącego art. 3 ust. 1 u.p.o.l. określa jedynie, kto jest podatnikiem tego podatku. Ocena, czy w niniejszej sprawie należy uznać go za podatnika w rozumieniu przepisów u.p.o.l. wymaga zastosowania przepisu prawa a jednocześnie ustalenia okoliczności faktycznej, tj., czy jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym nieruchomości. Organ nie ma możliwości dokonania takiej oceny na wstępnym etapie postępowania w sposób nienaruszający gwarancji postępowania podatkowego. Skarżący zauważył, że ustalenia organów I i II instancji pozostają w sprzeczności z wcześniejszymi, ostatecznymi decyzjami tych organów, które uznawały jego status podatnika podatku od nieruchomości wobec przedmiotowej nieruchomości w latach ubiegłych. Dlatego organ winien był wyjaśnić, jakie to okoliczności faktyczne wpłynęły na nagłą zmianę oceny statusu Skarżącego w postępowaniu podatkowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż Skarżący nie jest podatnikiem podatku od nieruchomości położonej w W. przy ul. L. [...] i związku z tym w ocenie tego organu prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o ustalenie na jego rzecz wysokości zobowiązania z tytułu podatku od ww. nieruchomości. Organy obu instancji przyjęły, że podatnikiem podatku od nieruchomości położonej w W. przy ul. L. [...] jest E. D., ponieważ jest on osobą faktycznie władającą tą nieruchomością i stale tam zamieszkuje, jest też zameldowany pod ww. adresem. Sąd nie ma możliwości zweryfikowania twierdzeń organów podatkowych, ponieważ w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, które by je potwierdzały. Przyjąć należy, że i organ odwoławczy takimi dowodami nie dysponował, gdyż co do zasady do Sądu wraz ze skargą przekazywane są kompletne akta sprawy, tj. zawierające wszystkie dowody, dokumenty na podstawie, których zostało wydane orzeczenie organu. Zatem ani stanowisko organu pierwszej instancji, ani organu podatkowego nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Wprawdzie w przypadku odmowy wszczęcia postępowania podatkowego nie jest gromadzony materiał dowodowy, ale jeśli organ podatkowy, tak jak w niniejszej sprawie, odmawia wszczęcia postępowania podatkowego stwierdzając, że Skarżący nie jest podatnikiem wskazując przy tym, że podatnikiem jest E. D., to powinien dołączyć do akt sprawy dowody, na których oparł swoje stanowisko. Ze szczątkowych materiałów i pism Skarżącego wynika, że istnieje spór pomiędzy Skarżącym a E. D. o to kto jest posiadaczem ww. nieruchomości. Co więcej również organy podatkowe wcześniej jako podatnika podatku od nieruchomości położonej w W. przy ul. L. [...] uznawały Skarżącego i jego obciążały tym podatkiem, a później zmieniły stanowisko i pozostaje ono sporne, o czym świadczy niniejsza sprawa. Poza tym, jeśli organ powołuje się na dowody, jak to uczyniono w rozpoznanej sprawie (np. decyzja meldunkowa), to ma obowiązek dowody te włączyć do akt sprawy. W przeciwnym wypadku twierdzenia organu należy uznać za gołosłowne, a zatem pozostające bez znaczenia. Ponieważ kluczowym argumentem organu było, iż podatnikiem podatku od nieruchomości jest ktoś inny niż Skarżący i z tej przyczyny odmówiono wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego, lecz twierdzenie organów nie znajduje potwierdzenia w żadnym z dokumentów przedłożonych przez organ Sądowi, to zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchyla się spod kontroli Sądu. Jeśli organowi podatkowemu znane są z urzędu dokumenty, które potwierdzają prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie, winien je dołączyć do akt niniejszej sprawy. Takim dokumentem może być np. ostateczna decyzja ustalająca zobowiązanie w podatku od nieruchomości położonej w W. przy ul. L. [...] na rzecz podatnika innego niż Skarżący, albo wyrok Sądu. Z pewnością, aby odmówić wszczęcia postępowania w takim przedmiocie jak występujący w niniejszej sprawie dowody nie mogą budzić wątpliwości, musi z nich wprost wynikać kto jest podatnikiem. Jeśli natomiast istnieją wątpliwości, czy wnioskodawca jest podatnikiem konieczne jest zebranie materiału dowodowego i jego analiza, a wówczas nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania podatkowego. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego należy wydać decyzję umarzającą postępowanie lub ustalającą podatek od nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., II FSK 148/09, LEX nr 595797). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 165a O.p., gdyż utrzymuje ono w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania, podczas, gdy uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w żadnym dokumencie. Organ ponownie rozpoznający niniejszą sprawę winien wziąć pod uwagę stanowisko Sądu i w szczególności bądź to uzupełnić akta sprawy o dokumenty, z których wynika w sposób nie budzący wątpliwości kto jest podatnikiem podatku nieruchomości położonej w W. przy ul. L. [...], a jeśli takich dokumentów nie ma – przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie wyjaśniające. Odnośnie do zarzutów skargi przede wszystkim za niezrozumiały należy uznać zarzut dotyczący niewezwania przez organ podatkowy Skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku o ustalenie zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od ww. nieruchomości, tj. do przedłożenia pełnomocnictwa. W aktach sprawy znajdują się dwa pisma Skarżącego z dnia 12 kwietnia 2010 r., w których wnosi on o wydanie decyzji "w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za 2010 rok" podając, że jest posiadaczem samoistnym nieruchomości położonej przy ul. L. [...]. W tej samej sprawie Skarżący złożył też pismo z dnia 12 maja 2010 r. Każde z tych pism jest podpisane przez Skarżącego osobiście. Skoro Skarżący występował osobiście, to nie było potrzeby wzywać go do przedłożenia pełnomocnictwa. Dodać trzeba, że postanowienie Prezydenta Miasta W. z [...] lipca 2010 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za 2010 r. zostało skierowane do Skarżącego, a nie do jego pełnomocnika. Niezasadny jest też zarzut dotyczący prowadzenia postępowania przez osoby podlegające wyłączeniu z urzędu. Błędne jest bowiem stanowisko Skarżącego, iż z postępowania niniejszego powinni być wyłączeni wszyscy pracownicy urzędu oraz Prezydent W., ponieważ uczestnikiem postępowania o zasiedzenie nieruchomości jest Miasto W.. Przypadki, w których pracownik urzędu miasta podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 130 § 1 O.p. Przepis ten stanowi, iż pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których: 1) są stroną; 2) pozostają ze stroną w takim stosunku prawnym, że rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ na ich prawa lub obowiązki; 3) stroną jest ich małżonek, rodzeństwo, wstępny, zstępny lub powinowaty pierwszego stopnia; 4) stronami są osoby związane z nimi z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 5) byli świadkami lub biegłymi, byli lub są przedstawicielami podatnika albo przedstawicielem podatnika jest jedna z osób wymienionych w pkt 3 i 4; 6) brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 7) zaistniały okoliczności, w związku z którymi wszczęto przeciw nim postępowanie służbowe, dyscyplinarne lub karne; 8) stroną jest osoba pozostająca wobec nich w stosunku nadrzędności służbowej. Żaden z przypadków wymienionych w przytoczonym przepisie nie odpowiada przypadkowi wskazanemu przez Skarżącego, zatem zarzut naruszenia art. 130 § 3 i 235 O.p. jest niezasadny. Zarzut naruszenia art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1, art. 190 i art. 192 O.p. jest o tyle nietrafny, że w niniejszej sprawie organ podatkowy nie prowadził postępowania podatkowego, lecz odmówił jego wszczęcia, zaś przepisy te znajdują zastosowanie tylko w toku postępowania podatkowego. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania podatkowego zastosowania nie znajduje też art. 123 i art. 200 O.p. Zgodnie z art. 200 § 1 O.p. organ podatkowy ma obowiązek wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, zaś art. 219 O.p. nie odsyła do stosowania art. 200 tej ustawy do postanowień. Również art. 123 O.p. stanowi o obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (art. 219 O.p. również nie odsyła do stosowania tego przepisu do postanowień). Poza tym w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie podatkowe, zaś w art. 123 O.p. mowa jest o zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a", postanowiono jak w sentencji. Zakres, w jakim uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.